董小君:金融监管架构符合中国与世界的逻辑

    原文标题：【机构改革专家谈】新的金融监管架构符合中国与世界发展的双重逻辑
    
    《深化党和国家机构改革方案》全文日前对外公布。深化党和国家机构改革是一个系统工程，要增强改革的系统性、整体性、协同性，加强党政军群各方面机构改革配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。为此，思客推出“机构改革专家谈”系列策划，邀请智库专家和行业学者围绕优化机构设置、金融监管、社会治理、生态环境保护等领域的具体措施，对机构改革进行深入解读。
    本文聚焦金融机构改革，国家行政学院决策咨询部副主任董小君认为，在“一委一行两会”金融监管体制下，我国的金融监管理念与监管方式正在逐渐发生转变。依据当前国内金融监管现状，结合国外金融监管的成功经验，我国的金融监管体制正在向统一监管、宏观审慎监管、功能监管和行为监管方向转变。
    在监管方法上，金融监管分为宏观审慎监管与微观审慎监管。
    这次《国务院机构改革方案》，对金融监管体制改革做出了重大的布署，加上去年的全国金融工作会议提出的改革思路，新监管体系正在形成“一委一行两会”金融监管架构。这体现了我国监管理念的四个转型：从分业分段监管到加强统一监管、从注重微观审慎监管到加强宏观审慎监管、从机构性金融监管到功能性金融监管、从只注重维护金融体系稳定到兼顾消费者权益保护。可以说，新的监管体系，既符合中国自身发展的逻辑，又符合世界金融监管的演变趋势。
    设立“国务院金融稳定发展委员会”，强化统一监管
    从监管体系看，金融监管分为统一监管体制与多边监管体制。多边监管体制以美国为代表，统一监管体制以英国为代表。
    美国是一种典型的“多边监管”模式。纵向上是联邦政府与州政府的双重监管，横向上则是各专业机构的分业监管。次贷危机极大地暴露出美国多边金融监管体制的缺陷，即监管疏漏与监管重叠并存。危机后，美国成立了跨部门的金融服务监督委员会，以扭转以往监管疏漏、协调不力和监管职权受限的困境。
    英国经历过从多边监管向统一监管的转型。1997年之前，英国实施分业金融监管，9家金融监管机构“九龙治水”，缺乏一个足够权威的机构来应对危机。1997年，英国开始实施统一的金融监管，设立英国金融监管局。英国的统一监管模式对全球金融改革产生了广泛的影响。近些年来，迈向金融统一监管的国家数目迅速增加。面对金融危机，采取统一监管的英国、日本和德国受损较小,这也充分说明了统一监管模式的优越性所在。
    我国现行的金融系统，与美国以及1997年前的英国有较多相似之处。“分业＋分段”监管模式，协调成本高，容易形成政策叠加或政策背离。成立国务院金融稳定发展委员会，协调金融监管机构之间的关系，标志着中国的金融监管基本框架从分业到统一的转型。
    强化中央银行在系统性风险防范职责，加强宏观审慎监管
    在监管方法上，金融监管分为宏观审慎监管与微观审慎监管。传统监管理论认为，单个金融机构的微观审慎监管，就能防范系统性金融风险。危机以来，加强宏观审慎监管成为国际金融监管的共识。国际清算银行认为，宏观审慎监管不仅是从系统性角度出发，对金融体系进行风险监测，而且对单一金融机构的风险敞口也起到防范作用。
    那么，谁来行使宏观审慎监管呢？国际上有两种模式：第一种模式，是成立专门的机构来行使宏观审慎监管职能。国际货币基金组织（IMF）的调查样本中，有1/3的国家成立一个专门协调中央银行与其他监管机构的协调委员会。第二种模式，是由中央银行承担宏观审慎监管的职能。从历史演进看，中央银行是在不断应对金融危机中产生的，具有天然的稳定金融体系的责任。2010年，IMF对50个国家进行了调查，有50%的国家对微观审慎监管与中央银行进行了整合，专门成立了宏观审慎监管机构。
    在国内，中国人民银行是否应该成为宏观审慎监管的实施部门，一直是个争论的焦点。理论上，“三会”是负责微观审慎监管，是控制金融机构个体风险，“一行”负责宏观审慎监管，是为了确保整个金融体系的稳定；但在实践中，央行作为名义上的监管协调者，我国的央行与发达国家相比暂不具备对金融市场进行全方位监管的职能。这次改革，赋予央行更大的权限和职责，在央行内设立金融稳定发展委员，强化了人民银行在宏观审慎管理方面的突出作用。
    银监会和保监会合并，体现出功能监管不断加强
    这次机构改革，保留证监会，将银监会和保监会合并，成立“中国银行保险监督管理委员会”。这与美国的“机构性监管+功能性监管”的伞型监管模式有类似的地方。
    从监管职能划分，金融监管分为“机构监管”和“功能监管”两种方式。“机构监管”是以金融机构法律地位（Legal－status）来区分监管对象，是对一家金融机构从生到死的全过程“纵向”监管。但“机构监管”由于监管标准难以统一，无疑会造成监管差异，甚至诱发监管套利，不利于公平竞争。由于机构监管模式很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，“功能监管”能够弥补“机构监管”的不足。功能监管是以商业行为（Business）来判断监管边界，是一种对穿透式产品的实行“横向”全链条式监管。其优势在于：不仅能够有效地判断金融创新产品监管权责的归属问题，而且由于标准的统一，提高了监管的公平性。但是功能监管会提高管理成本，加重监管负担。因此，功能监管与机构监管各有其优势和局限性。
    目前，我国银行业与保险业互联互动，产品功能交叉趋同。银行业与保险业通过发展银保业务，虽然降低了成本，实现更高层次实现资源共享，但由于银行业和保险业实行分业监管，很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，必然滋生系统性金融风险。因此，两者的合并监管强化了功能监管，符合防风险的政策要求。
    保留证监会，体现了两个方面的改革思路：一是从监管对象上看，银监会和保监会的监管对象都是金融机构，而证监会的监管对象不仅有金融机构，也包括上市公司和投资者，更强调信息披露的真实性，对投资者和消费者的保护性质更多。二是从融资模式看，银行和保险的业务基本属于间接融资，是企业通过在银行贷款，增加了负债，是负债融资模式，是“加杠杆”的思路；证券属于直接融资，是企业通过股权融资，增加了权益，摆脱了负债率的束缚，是股权融资模式，是“降杠杆”的思路。中国银行保险监督管理委员会与证监会并存的“两会”的格局，在规范间接融资的同时，大力推动直接融资的发展，更好地服务于实体经济。
    强调保护金融消费者合法权益，重视行为监管
    改革方案中，强调保护金融消费者合法权益，这一定程度上体现了“双峰”监管理念，但并不是“典型双峰”监管体制。
    所谓“双峰监管”，就是将金融监管机构分成两个，一个是维护金融体系稳定，一个则是保护消费者。即“审慎监管+行为监管”的“双峰”。英国经济学家迈克·泰勒有一个形象的比喻：审慎监管像医生，目标是治病救人，发现了问题会积极采取措施加以医治；而行为监管则类似于警察执法，发现违法、违纪行为后会立即处罚，对当事人严肃问责。“双峰监管”模式起源于英国，却由澳大利亚和荷兰率先践行。2008-2011年国际金融危机后，在全球33个发达国家中，澳大利亚和荷兰的金融机构盈利水平保持稳定，没有出现任何金融机构倒闭或需要政府救援的国家，与其最早采取“双峰监管”有着密不可分的关系。鉴于澳大利亚、荷兰等实行“双峰监管”的国家在危机中的出色表现，危机后如何体现“双峰监管”理念，各国都在探索。有人甚至提出“双峰监管”模式可能会是未来最理想的监管结构。
    从国内实践看，2011年以后“一行三会”都在各自领域设立了金融消费者权益保护部门，形成一种分业体制下“内双峰”的监管体制。这次改革，由于银监会和保监会合并，整合了一部分行为监管功能，比以往银行、保险单一行业的消费者保护部门更能稳定市场信心。但改革方案中并没有提出要成立新的部门来落实行为监管，仍然是“内双峰”的监管体制。
    总之，任何一个国家金融监管体系选择，要与其经济金融发展阶段相适应，做到风险全覆盖。世界多个国家已经证明加强统一监管、宏观审慎管理、功能监管以及行为监管，是有利于系统性风险防范的金融监管基本框架，这也是中国在金融开放中亟须补强的基础制度。
        （作者系国家行政学院经济学教研部副主任）