《劳动合同法》颁布实施的意义、争议与相关政策取向

    经过广泛征求各方建议和长期的审议过程,《劳动合同法》于2007年颁布, 并于2008年1月1日起正式实施。这部法律是中国劳动力市场制度建设的重要里程碑, 在多次讨论审议和颁布实施的整个过程中, 一直受到社会各界的广泛关注。那么, 这部《劳动合同法》的产生有哪些背景? 对劳动力市场规制的意义何在? 有关这部法律的争议和可能的政策取向又有哪些呢?
    《劳动合同法》: 劳动力市场规制的里程碑
    中国是一个曾经长期实行计划经济的国家。在计划经济时期, 劳动力资源和其他生产要素一样是通过计划的方式进行配置的。由于对劳动力要素的市场属性长期否定, 劳动力市场机制也一直欠缺。体现在具体的社会经济政策上, 就是农村劳动力被限制在农业生产上, 而城市的劳动力通过计划的方式被安排在各个企业和部门就业。虽然中国的改革开放和市场化进程从20世纪70年代末期就已经开始, 但劳动力资源配置的市场化过程则一直滞后于产品市场与其他要素市场的改革。
    1994年颁布的《劳动法》是中国劳动力市场改革的重要标志。为配合城市经济体制改革, 解决国有企业长期存在的激励不足、冗员充斥、效率低下的问题, 以《劳动法》为基础的国有企业就业体制改革, 在导致大量下岗、失业产生的同时, 推动了劳动力市场的发育。由此, 市场机制成为劳动力资源配置的重要方式。
    然而, 劳动力市场的特殊性在于, 它的主要构成是雇佣关系。因此, 几乎所有的国家, 都会以不同的方式, 在不同水平上规制劳动力市场。中国的劳动力市场改革虽然是经济发展的必然过程, 但也在一定程度上造成了对劳动者保护不充分的局面。很多劳动者在为经济的繁荣努力工作的同时,却得不到相应的保障。涉及的现象包括企业与劳动者特别是与低端劳动者之间的劳动合同签订率极低、劳动合同短期化现象普遍等许多方面。这些现象, 迫切需要一部规制劳动力市场的、具有操作性的法律予以解决。
    而近年来, 中国劳动力市场上形势的变化也为《劳动合同法》的出台创造了客观条件。一方面,中国经济在过去五年一直保持着10%以上的高速增长, 2007年的经济增长速度达到11.4%, 是过去13年以来的最快的增速。高速的经济增长创造了大量的就业机会, 也缓解了一度紧张的就业形势,从而形成了新增非农就业率持续增长的局面; 另一方面, 由于中国的生育率水平在过去30年中持续下降, 所产生的效应在劳动力市场上已经开始显现, 具体而言, 就是新增的劳动年龄人口在最近几年开始出现下降的趋势, 从而导致新增劳动力供给开始递减。
    由于劳动力市场态势所出现的转变, 使劳动保护的形势也发生了转折。一方面, 随着中国经济发展日益接近“刘易斯转折点”, 工资及劳动力成本开始加速上涨。这也使得劳动者对于劳动保护的需求, 随着收入的增加而不断上升; 另一方面,劳动力市场上供求关系的转变使劳资双方的谈判地位发生了逆转, 劳动者通过“用脚投票”的方式争取自身的利益成为可能。从这个角度看,《劳动合同法》的出台因应了劳动力市场形势的变化和建设和谐社会的现实需要。
    此外, 自20世纪90年代以来的劳动力市场发育加速的时期, 也是中国对市场经济体系探索的阶段。具体到劳动力市场上, 虽然已经明确了以供求关系为基础的劳动力资源配置方式, 但对于在就业决定和工资形成的各个具体环节应该如何规制, 对于劳动力市场上各个利益攸关者的角色应该如何定位, 还缺乏实践经验。在劳动力市场逐步发育的今天, 实践的基础也使我们有可能出台这样的一部法律。
    总体上看,《劳动合同法》颁布实施的时机是恰当的, 既顺应了劳动力市场形势的变化, 也符合建设和谐社会的理念。《劳动合同法》是中国劳动力市场发育的一个重要里程碑, 它标志着中国在充分利用市场机制配置劳动力资源的同时, 开始注重对劳动力市场进行规制。此外,《劳动合同法》的出台也标志着中国的市场经济体系中和劳动有关的法律框架基本建立起来。
    有关《劳动合同法》的主要争议与影响
    《劳动合同法》的出台和实施涉及用人单位和劳动者的切身利益, 受到了社会各界的密切关注。其中有三个方面的问题需要引起重视。第一, 需要继续加强对《劳动合同法》的宣传和解释, 澄清不必要的误解; 第二, 要尽快出台《劳动合同法实施细则》, 通过更具操作性的法规更好地贯彻实施《劳动合同法》; 第三, 完善相应的劳动力市场政策, 消除实施这部法律所可能带来的负面影响。从所讨论问题的性质看, 主要有以下内容。
    第一, 由于《劳动合同法》对劳动关系的规范,将会遏制一些企业通过不合理的手段压低用工成本的行为。因此,《劳动合同法》的实施虽然会引起部分企业的成本上涨和企业主的不满, 但这恰恰体现了《劳动合同法》的立法初衷以及保护劳动者的现实需要。根据以前的研究我们发现, 中国城市劳动力市场上就业非正规化趋势在近年来表现得比较明显, 其中劳资双方不能落实劳动合同是一个主要的原因。由于劳动者缺乏劳动合同, 给劳动关系的认证、劳动监察、劳动纠纷的处理等一系列活动的进行造成了困难, 不利于建立和谐的劳动关系, 也不利于监督和杜绝企业恶意用工。因此,针对《劳动合同法》会增加签约覆盖面而表现出的担忧情绪是不合理的。
    第二, 由于关于《劳动合同法》的具体条文尚没有明确的司法解释, 容易造成对《劳动合同法》的误读。例如,《劳动合同法》最受关注的一个方面就是关于“无固定期限劳动合同”的规定。《劳动合同法》的第二章第十四条写明“无固定期限劳动合同, 是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同”, 并规定在一定情形下( 连续工作十年、连续订立二次固定期限劳动合同等) , 企业与劳动者应订立无固定期限劳动合同。这样的规定有利于劳动者就业的稳定, 然而也有人质疑, 这样是否会导致“大锅饭”、“铁饭碗”现象重现, 使员工“变懒”。如果说无固定期限劳动合同真的成为了“终身雇用制”, 那么上述担心的问题确实有可能出现。但是这个担心是不必要的, 因为“无固定期限劳动合同”并非不可以解除的合同。类似的问题可以通过出台相关的法律文件来解决。
    第三, 关于《劳动合同法》对劳动力市场和中国经济的长期影响, 主要是指《劳动合同法》的规定是否会限制企业的用工行为, 是否会降低劳动力市场的灵活性, 从而提高企业的劳动力成本, 降低企业的竞争力, 妨碍企业的发展, 使中国丧失长期以来的劳动力成本优势。一方面, 其对经济发展的中长期影响, 需要和经济结构变动、劳动生产率增长、产业升级、国际经济环境变化等诸多因素结合起来考虑, 目前判断其影响的方向和程度为时尚早; 另一方面, 即使由于劳动力成本上升存在一些消极的影响, 也可以通过完善劳动市场政策体系、丰富政策手段予以消除。
    《劳动合同法》需要其他相关政策的配套与协调
    《劳动合同法》的出台对于规范长期以来劳动力市场存在的问题, 保证劳动者的利益是有积极意义的。构建和谐的劳动关系是一项艰巨的任务, 单纯出台一部法律是不够的, 需要更多更细的政策法规等来协助这一使命的完成。但是, 我们也应该注意到, 在任何一个国家, 劳动力市场规制程度的提高都会不同程度地导致劳动力成本的增加, 只要是在正确的方向和机制上提高劳动力成本, 就可以看做解决工资正常增长以及改善收入分配的合理途径。就中国的经济发展阶段和劳动力市场状况而言, 的确需要完善现有的政策体系, 并适时出台有关政策, 使其他劳动力市场政策与《劳动合同法》一起, 成为劳动力市场制度体系中相互协调的组成部分。目前来看, 主要有以下几个方面。
    首先,《劳动合同法》的贯彻实施, 使一些原本就已经存在的问题和矛盾凸显出来, 从而引起了对劳动力成本上升的讨论, 要应对这种变化, 需要从造成劳动力成本上升的根本原因上予以解决。在目前的社会保障体系下, 社会保险在很大程度上是和就业挂钩的, 这也就意味着企业需要在支付职工的工资以外, 还要支付相应的社会保险费。《劳动合同法》进一步确保了企业和劳动者之间的劳动关系, 避免了企业对社会保障义务的规避, 也使劳动者获得社会保险有了明确的依据。
    企业和员工签订劳动合同并交纳社会保险费用是企业的责任, 这一点是毋庸置疑的。但是, 企业社会保障支出增加也降低了企业对劳动力的需求, 从长期来看, 会在客观上损害就业机会的扩大, 从而损害劳动者的利益。尤其是中国尚处于社会主义初级阶段, 劳动生产率水平与发达国家还有很大的差距, 国民经济结构中劳动密集型的企业还占比较大的比重。在这种情况下, 要更加注意企业劳动力成本的增加和劳动生产率之间的相对关系。目前, 一些发达国家已经开始研究社会保障的支出和就业行为脱钩。建议有关部门对中国的社会保险费用中企业承担的适当比例进行研究,减轻企业负担。同时, 通过加大财政盈余和国企利润分配中对社会保障费用的支出, 来弥补企业社会保险支出的下降。这样, 企业会更加积极主动地贯彻执行《劳动合同法》, 而《劳动合同法》的实施也不会对中国经济的竞争力产生大的负面影响。
    其次, 鉴于在《劳动合同法》实施之前, 未签订劳动合同或合同履行不好的大多是中小企业, 因此, 这部法律的严格执行会对中小企业的发展产生较大的影响。中小企业在创造就业机会、稳定经济、促进创新、维持社会和谐等方面有突出的作用, 然而, 中国的中小企业一方面数量上发展不足, 另一方面大多是劳动密集型企业, 而且具有利润率低、生命周期短的特征, 因此, 企业的质量不高。对于这些企业, 在要求他们执行《劳动合同法》的同时, 也需要有相应的政策扶持措施, 如对劳动成本增加进行补贴或采取国际上通行的对中小企业税收减免的办法。这样, 贯彻和实施《劳动合同法》就不至于使很多中小企业面临困境, 从而在总体上对经济产生大的冲击。
    第三,《劳动合同法》的实施要与保持劳动力市场灵活性的积极就业政策相互协调。例如,《劳动合同法》中有关劳务派遣问题的一些规定引起了各方的重视。其中第五十八条规定了劳务派遣单位在被派遣劳动者无工作期间应支付最低工资, 第六十三条规定了被派遣劳动者与用工单位劳动者同工同酬等。这些规定保障了劳动者的利益, 意图是好的。但是从另一个角度看, 劳务派遣单位是劳动力市场上具有临时性、替代性、辅助性的机构。在中国劳动力市场紧张、出现大量下岗解雇现象的时期, 劳务派遣单位起到了很好的安置再就业的作用, 帮助渡过了当时的难关, 这也是转型时期所迫切需要的。我们也希望, 劳务派遣部门在今后出现类似情况时仍然能发挥相应重要的作用。但是,《劳动合同法》的有关规定在保障了劳动者当前利益的同时, 无疑也使劳务派遣部门承担了过重的负担, 可能造成其终止劳务派遣业务, 这就会在很大程度上降低这样一个可以安置再就业的重要机构的巨大作用。因此, 鉴于《劳动合同法》中有关规定对劳务派遣机构的灵活性方面伤害可能很大, 我们认为, 在劳务派遣方面《劳动合同法》不宜过多干预。取而代之的应该是出台更多的相关政策来规范相应机构, 促使其在劳务派遣功能与劳务中介功能中作出正确的选择。
    文章出处：领导之友，2008年第2期