加强劳动者保护箭在弦上

    刘易斯转折点改变劳动力市场格局
    有观点认为，承认刘易斯转折点，就意味着否定劳动力供给大于需求这个基本判断，担心就业及其对劳动者的保护在中央政府的优先序中降低位次。实际上，这种担心是不必要的。在刘易斯转折点之后，中国仍然面临着就业和社会保护挑战。在经历2008年和2009年全球金融危机期间，中央政府提出关注三个群体，即农民工、城镇就业困难人员和大学毕业生的就业问题。实际上，这三个群体面临的就业困难性质不尽相同。
    首先，农业不再是剩余劳动力的蓄水池，农民工日益成为城市部门具有刚性需求的劳动力供给来源，但是，他们成为周期性失业的潜在承受者。在遭遇全球金融危机对中国实体经济冲击期间，农民工从大规模返乡，到回城寻找工作，再到出现新一轮民工荒，反映了他们就业受经济周期影响的程度。尽管农民工的就业环境日益改善，特别是在出现劳动力短缺的情况下工资水平不断提高，但由于他们没有获得打工地的城市户口，因而面临着社会保护不足的困扰，就业和收入不稳定，社会保障覆盖率畸低，在遭遇就业冲击时难以获得就业扶助。
    其次，城镇就业困难人员，特别是那些经历过下岗失业，在政府帮助下重新就业的城市劳动者，虽然作为城市户籍人口，可以享受较多的政策扶助和社会保护，但是，由于在特殊的年代中形成的人力资本禀赋，使得他们在适应产业结构变化的环境时遇到较大困难，将长期处于结构性和摩擦性自然失业的威胁之下。由于失业保险金乃至最低生活保障补贴的发放，是按照社区进行的，在这类低水平社会保护的获得上没有什么问题，但是，他们中的很大一部分处于非正规就业状态，基本养老保险的覆盖水平仍然偏低，依然处于社会保护不足的境地。
    最后，作为青年就业群体中越来越大的一个组成部分，大学毕业生就业难、失业率高等现象，成为社会关注的焦点。虽然大学生就业困难在一定程度上被夸大了，即很多大学生就业于非正规部门，就业不稳定且收入低，缺乏社会保险，因此，事实上他们并非没有就业，而是就业满意度低。但是，大学生就业困难及社会保护不足的问题确实存在。此外，在非正规部门就业的一个连带问题是，许多大学毕业生虽然在城市居住下来，却不能获得工作地的户口，因此被许多社会保护项目所遗漏。由于收入低，又不能享受城市保障性住房，许多毕业生聚居在城市某些社区的简陋住房中，形成一个缺乏社会保护的城市边缘人群体。
    政府职能、政府作为及其转型
    在刘易斯转折点到来之前，劳动力无限供给特征使得劳动者不是公共政策制订的关注重点，或者说对他们的关注仅仅通过吸引更为稀缺的投资资金，并为此而不遗余力地扩大基础设施投资规模，从而以增加就业机会表现出来。与此同时，由于1994年分税制改革给予中央政府更充分的财力，使其有能力承担社会保护的必要职能。特别是在应对20世纪90年代末就业冲击期间，中央政府实施了积极的就业政策，并基本建立起社会保障体系，城市居民得以被安全网覆盖。21世纪以来，在均等公共服务的政策理念之下，以社会保障和社会保护为核心内容的公共服务迅速向农村延伸。
    刘易斯转折点到来之后，随着劳动力短缺逐渐构成对经济发展的制约，对于劳动者的关注，则会越来越更多地直接体现在政府政策取向上。这个倾向在地方政府身上表现更加突出。其提供这类公共服务的激励，也越来越接近刘易斯转折点之前对待招商引资的程度。这个转型符合政府职能转变的正确方向。归根结底，本源意义上的政府职能不是直接推动经济增长，而是提供公共服务，并促进公共服务的均等化。
    社会保护转型在路上
    按照刘易斯本人和其他发展经济学家的定义，当劳动力需求增长速度超过劳动力供给，从而经济发展超越了以不变工资为特征的劳动力无限供给阶段时，就意味着刘易斯转折点的到来。以农民工为代表的普通劳动者短缺进而工资明显提高，大约发生在2004年。政府特别是地方政府对刘易斯转折点到来的政策反应，主要表现在以下几个方面。
    首先，立法更加着眼于保护劳动者。随着新的发展阶段对劳动者保护的需求增强，2008年同时开始实施三个与就业有关的法律：《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》，分别对签订劳动合同、加入社会保障、禁止就业歧视和建立和谐劳动关系各个方面做出规定和规范。虽然在颁布之后中国实体经济遭遇到全球金融危机的冲击，地方政府适当放松了一些条文的执法力度，但是，法律的约束性大幅度规范了企业的用工行为，提高了劳动力市场制度化水平。
    其次，劳动力市场制度作用加强。很多研究表明，在不同的发展阶段上，劳动力市场制度作用程度与范围是不尽相同的。随着刘易斯转折点到来，工资及其他待遇、就业条件进而劳动关系，更多地不再是由市场自发显示出的劳动力供求关系决定，而是由劳动力市场制度决定。一个具有代表性的类似变化，是最低工资标准调整频率和幅度的变化趋势。该制度实施初期，即在20世纪90年代，特点是标准较低、很少进行调整、通常不应用于农民工。随着2004年以后民工荒在各地普遍出现，意味着劳动力短缺成为经常现象，中央政府于2004年要求各地至少每两年进行一次调整。并且被广泛适用于农民工。各城市政府感受到劳动力短缺的压力，竞相提高最低工资水平。总体来看，本世纪以来，2004年以后对最低工资标准进行调整的城市明显增多，调整的幅度有所提高。在遭遇全球金融危机的2009年，最低工资标准在各城市都没有调整。但是，仅仅在2010年的前几个月就有十余个城市再次进行了调整。
    第三，社会保障体系建设更具包容性。20世纪90年代末到21世纪初，城市职工的社会保障和社会保护覆盖水平大幅度提高，包括城市居民最低生活保障制度的全面覆盖、基本养老保险制度对退休职工的基本覆盖、对在职劳动者覆盖率的逐步提高、城市职工和城市居民医疗保障制度，以及失业保险等社会保险制度的实施。而在2004年以后，社会保障制度建设工作的重点被延伸到农村。已经实现制度全覆盖的项目，包括农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度等，新型农村养老保险制度也开始试点，并定出了全覆盖的时间表。为了贯彻《劳动合同法》，提高农民工参加社会养老保险的积极性，2010年开始执行包括农民工在内的城市职工基本养老保险关系接续和转移办法。
    地方政府在提供更好社会保障和社会保护方面的积极性更显突出。
    第一个表现是近年来，地方政府在基本养老保险上的支出，超过了中央政府的支出。
    第二个表现是在一些劳动力短缺的地区，政府利用在金融危机时期允许缓缴和少缴社会保险费等中央政府的宽松要求，有意识地降低了农民工加入社会保险的缴费水平，扩大了覆盖率。
    第三个表现是农民工子女的义务教育得到明显改善，虽然中央政府早有明确要求，但是，由于义务教育的支出责任在地方政府，因此，这个问题最终得以较好解决，主要依靠劳动力输入地政府的积极性。
    第四个表现是政府在帮助农民工追索拖欠工资、仲裁劳动争议以及与城市户籍职工同等待遇等方面的作用大为增强，倾向性明显改变。
    加强对劳动力社会保护
    根据本文的分析，现在我们可以对中国社会保护的特征化事实做出以下概括：
    为了创造并获得持续增长的源泉，例如通过完善劳动力市场环境挖掘第一次人口红利潜力，通过加强人力资本积累获得第二次人口红利，中国政府作为发展型和竞争型政府的激励，在刘易斯转折点之后可以转变为加强对劳动力社会保护的动机；
    按照蒂布特模型，上述转变最突出地表现在地方政府行为上，并且从地方性的公共服务和社会保护领域获得突破；
    由于加强社会保护的愿望在根源上产生于政府促发展的动机，最终提供的社会保护，总体来说将确定在必要和恰当的范围内，并且产生相应的制度创新，从而避免长期困扰政府在社会保护抉择中面临的穆勒难题；
    由于社会保护的主要手段是提供更加均等的基本公共服务，而这种行为更加符合本来意义上的政府职能，因此，这种转变实际上是符合正确方向的政府职能转变。
    可见，在刘易斯转折点到来之后加强社会保护等公共服务上面，地方政府有更强的激励。而且，在中央政府已经实施的社会保护项目，一方面可以发挥纲举目张作用，另一方面可能产生报酬递减的条件下，进一步的社会保护领域和瞄准机制（即最佳最准确的资源用途），有赖于地方政府的积极性和判断力。1994年分税制改革后形成的中央与地方之间财权与事权的不对称关系，使得发展型地方政府虽然有更大的激励改善对农民工的公共服务，但是，现行财税制度却会使它们陷入财政捉襟见肘的境地。与此同时，中国政府中的特殊结构部分即部委，在一度承担了必要的社会保护职能之后，现在则越来越陷入一个怪圈：在从中央争取资源的过程中，逐渐把部门履行职能的财政资源固化，而持续不断增加职能以获得追加资源的做法，不仅把各种项目碎片化，还可能超越发展阶段，人为制造穆勒难题。
    因此，通过财税制度改革，提高地方政府财政比重，使其财权与事权更加对称，是推进社会保护水平不断提高的关键，也符合政府职能改革的正确方向。以财政分配关系为主要内容的集权和分权，在中国经济体制调整和改革中已经经历了多次反复，正应验了古人所谓“天下大事，分久必合，合久必分”的说法。那么，一个自然产生的疑问就是，本文所建议的财权向地方倾斜，会不会是这无尽反复中又一个短暂停留呢，合理划分和匹配事权与财权的努力能否打破西西弗斯循环呢？
    以提供适度社会保护为主要内容的蒂布特式激励，可以使地方政府回归到公共服务这个政府职能本质上面，超脱传统的以推动经济增长为主要任务的发展型职能。虽然我们无法预期结果，但是，两利相权取其重，这个方向与历史上历次分权都会有根本性的不同，显然更加符合政府职能转变的正途。因此，在这个特定的发展阶段上重新提出的，以财权与事权在中央和地方政府之间清晰界定为基础的财税体制改革。
    文章出处：《中国证券报》2011 年1 月13 日，第A19 版