如何看待我国当前的就业形势——蔡昉教授在首都经济贸易大学的讲演

    通常，在一次经济危机之后，会迎来一个经济繁荣时期。这个新的经济繁荣是在产业结构升级的基础上形成的，因而对劳动力素质的要求会大幅度提高。谁在劳动力市场低谷时期积攒了就业能力，谁在随后的繁荣时期就能抓住机遇。
    一、“保增长”目的就是“保就业”
    问题1  当前，我国就业形势总体状况如何？
    在2008年以前的若干年中，由于经济高速增长和劳动力供给速度减缓的双重影响，我国就业形势良好，农村剩余劳动力大幅度减少，甚至许多地方遭遇劳动力短缺。但是，当美国次贷危机演变为全球金融危机并对我国实体经济产生影响以后，我国的就业局面就发生了变化，其主要表现为：就业增长减速，失业率有所提高。
    我个人的估计是，如果按照出口状况和经济景气与就业的一般关系来推算（不完全包括农民工的城镇调查失业率），2008年（全国城镇调查失业率）有可能比常态提高1个百分点。也就是说，假如在2007年城镇调查失业率5.3%的基础上，2008年将提高到6.3%，城镇失业人口可能增加300余万人。
    此外，在1.4亿外出就业农民工中，如果有10%-15%的人提前返乡，总人数就高达1500万到2000万人。严格按照定义的话，这些人并不能直接算作失业人口，因为他们中的许多人在家乡有土地，而且在春节之前也许暂时没有就业意愿。因此，究竟这些人是否会成为失业者，要看春节以后的情况。
    不过，上述情况只是可能的情形。如果我们正确应对，情况并不必然那么悲观。观察过去不同时期GDP增长速度和就业的关系，我们发现：1991年至1996年我国GDP年平均增长率是11.9%；1997年至2003年是困难时期，GDP平均增速为8%；2003年之后几年，又超过10%。但是这三个时期，就业的增长是同样的，增速都很快。差别在于，凡GDP增长率下降的时候，非正规就业，也就是说灵活就业就开始加速增长，而正规就业则有所减少。特别在1997年以后一段时间正规就业增长呈负数，但通过灵活的就业渠道，这个损失是可以补回来的。
    因此，在困难的时候，灵活的就业渠道对保持就业稳定是至关重要的。
    问题2  应该如何理解我国的就业、失业统计？
    我们通常从公开的统计年鉴上看到的是城镇登记失业率。这个指标在2003年以前并不能充分反映劳动力市场的实际状况。因为当时在城镇还有一批没有工作的下岗职工，他们不被统计在登记失业中。但是，2003年以后下岗人员与登记失业并轨，这个指标对城镇就业状况的反映程度就提高了。不过，登记失业仍然有一些条件，如达到退休年龄的不再登记，没有当地户口的不予登记，那些不愿意登记的人自然也没有统计在内。
    根据公开发表的统计数据，我们还可以计算一个符合国际劳工组织定义，因而可以进行国际比较的“城镇调查失业率”。根据这个指标，在调查对象的范围内，符合特定时间内“没有工作”和“有工作意愿”这样的条件，就可以算做失业。根据我国的统计，这个调查范围仅仅能包括少量在城市务工的外来常住人口，所以它主要还是反映城镇户籍人口的失业情况。根据我们的计算，2007年的城镇调查失业率为5.34%，采用间接的方法对2008年的粗略推算是6.34%。
    需要指出的是，农民工返乡并不能直接对应地叫做失业，因为第一，他们中的许多人在家里还有承包土地，如果他们回家务农就不算失业，充其量是就业不足；第二，从地方失业统计来讲，如果没有工作的农民工离开了，对这个地方来说，无法判断他们是失业还是退出劳动力市场。因此，目前使用的“农民工提前返乡”，是比较恰当的用语。当然，我们要高度关注这个现象，特别要防止春节后农民工回到城市却找不到工作的情况发生。
    问题3  这次金融危机对我国就业问题的影响有什么特点？应该如何应对？
    这次失业潮属于一种周期性的失业现象，但有一些与1997年发生的情况不尽相同的新特点。这次可能涉及到的潜在失业人员，主要是流动性很强的农民工。无论是他们的原雇用企业，还是打工地的社区，都难以把握住他们的流动状态，宏观层面上也很难对他们进行准确的统计，社会保障网络对他们的覆盖率也十分低。因此，许多以往积累起来的经验，甚至是行之有效的经验，这次可能并不能完全奏效。也就是说，那些从企业层面和社区层面进行“瞄准”的手段，现在都难以奏效。
    中央提出“保增长”，实际上最主要的是恢复就业措施。关键在于明确：保增长的目的就是保就业！
    在过去的实践中，经济增长和就业扩大并非完全同步。有些对GDP贡献大的产业，对吸纳就业的作用可能很小。如果政府的投资方向和银行贷款偏向于资本密集型的大项目、大企业，对就业的吸纳力就是有限的；而一些中小企业，虽然得不到更多需要的资金和政策，但它们恰恰是吸纳就业的重要领域。因此，政府应该在理念上、政绩考核措施上明确，“保增长就是保就业”。只有树立这样的理念，地方在“保增长”的过程中才可能更多地考虑到经济刺激手段带来的就业岗位问题。
    此外，国务院部署的大规模投资预期将大幅度推动内需，扭转经济增长下滑的局面。同时，如何把这个投资推动转化、引导和延伸为居民消费需求，是一个巨大的挑战。
    我认为，应该尽可能保持职工工资的稳定和增长。但是，采取的手段不应该是直接干预工资形成，而是通过政府对企业的减税和减负，鼓励企业稳定和提高职工工资。通过调低个人所得税起征点，以及深化教育、提升人力资本、提高居民实际收入等手段，对老百姓的消费起到一个巨大的刺激作用；反过来，这也会形成有利于经济增长和发展方式转变的效果。同时，加快城乡社会保障制度建设，防止产生新的贫困人口，解除居民消费的后顾之忧，可以大幅度促进居民消费，巩固和扩大内需对经济增长的持续拉动效果。
    二、经济危机时期是人力资本积累的最好时机
    问题4  应对这次失业冲击，个人层面应该如何调整？
    首先，劳动者个人不要丧失信心，而要积极寻找就业岗位，必要时可以接受待遇偏低的临时工作，尽早回到劳动力市场上。正如前面所讲，就业困难的时候，灵活就业渠道仍然是存在的。劳动者要乐于去发现并接受这样的就业岗位，蓄势待发。
    其次，在遭遇周期性经济危机时，往往也是重新组合生产要素的时候。对于个人也是一样，个人应该利用这个机会提高自身就业能力。在这一时期，政府会提供许多免费的就业技能培训，这是一个难得的机会。参加那些适合自己的培训项目，等于是给自己补课——补就业技能、创业能力和一般性的素质。
    通常，在一次经济危机之后，会迎来一个经济繁荣时期。这个新的经济繁荣是在产业结构升级的基础上形成的，因而对劳动力素质的要求会大幅度提高。谁在劳动力市场低谷时期积攒了就业能力，谁在随后的繁荣时期就能抓住机遇。
    问题5  应该如何解决好大学毕业生群体的就业问题，提高复员军人就业率？
    复员军人和大学生的就业与上述一样，在经济危机时期，应该首先打破“只愿意留在大城市，只想进机关和大企业”的观念，而应该面向基层、农村和中西部地区。国家也在制定一些措施，提高在艰苦地区工作的待遇以及其他优惠政策。此外，不妨利用这个机会接受一些培训，加强自身就业的适应力和竞争力，包括接受更高一级的正规教育和职业教育，以便经济周期过去之后能够迅速抓住机遇。
    除了寻找就业机会外，还应该充分利用各级政府和群众组织提供的扶助措施，积极创业。人力资源和社会保障部门、共青团、妇联、社区等都筹措有一些扶助创业的种子基金和小额信贷项目。复员军人和大学毕业生应该寻找这样的援助，参加到创业活动中。
    归根结底，农民工、大学生和复员军人的就业问题，就是青年就业问题。在许多发达国家，青年就业都是难度较大的，各国也有一系列特殊的扶助措施，主要在于培训和职介方面。这里我介绍一个针对复员军人的成功例子。
    第二次世界大战后，美国有1200万复员军人回国，给劳动力市场造成巨大压力。当时，美国国会通过了《退伍军人权利保障法》，明确为退伍军人提供培训、教育、就业和创业扶助，最重要的是，它还鼓励并提供机会给退伍军人上大学或职业学院。这不仅缓解了当时的就业压力，更提高了一代青年的受教育程度，使他们中的2/3获得了更高学历，构成了日后的高素质劳动者群体。此外，该法还要求为退伍军人提供创业资助，使他们中的许多人进入创业行列，获得了商业回报和财产性收入，成为中等收入者一员，由此也成为社会稳定的中坚力量。
    问题6  在危机和就业困难时期，《劳动合同法》应该缓行吗？
    一部法的严肃性，表现为其法律效力不应该因经济形势变化而有所减弱。经济波动周期永远都会有，如果因为经济周期波动而对一部法的执行力度有所差别，那就非常不严肃。另一方面，企业遇到困难，职工自然会受到影响。依法、守法、保持良好的劳动关系，对保持社会稳定尤为重要。针对中小企业遇到的问题，应该把制定扶持中小企业的政策，同帮助企业渡过难关、促进就业、稳定就业、稳定劳动关系等结合起来。
    在规范的同时，制定更多提高劳动力市场灵活性的措施，其中包括为企业减负，这应该说是解决当前劳动关系的正确思路。在困难的时候，灵活的就业渠道对保持就业稳定是至关重要的。《劳动合同法》的目标不是伤害劳动力市场的灵活性，而是规范后者，因此我们要在执法中格外重视发挥劳动力市场的灵活性，进一步规范劳务派遣用工制度等。
    为此，我建议，首先还是要坚持执法；其次，为保持劳动力市场灵活性，须针对当前宏观经济形势，进一步研究《劳动合同法》实施中的问题，实事求是地解决当前就业遇到的主要困难。
    三、实施积极就业政策有待部门合作城乡统筹
    问题7  针对返乡农民工，还可出台哪些更有针对性的措施？
    近年来，党中央国务院的“三农”政策，既大大改善了农村经济发展的政策环境，同时也需要年轻劳动者回到农村务农或创业。以下几项政策或将更加有利于青年农民工的返乡就业创业。
    第一，通过进一步市场化改革，创造农产品价格的正常提高机制，包括以适当方式建立起国内与国际农产品价格衔接机制。在保证粮食安全的前提下，让农业生产者能够获得国际市场粮价提高的好处。
    第二，按照党的十七届三中全会精神，完善承包土地流转机制。让愿意务农、善于务农的农村劳动力，能够有地可耕，有规模经济可以利用。可利用这一机会加快农业综合生产能力建设和新农村建设。
    第三，通过宏观政策的引导和地方投资环境的改善，使沿海地区实现产业升级的同时，把一些符合中西部地区比较优势的劳动密集型产业转移过去，以配合农民工返乡后就业和创业的迫切需要。根据我们计算，中西部地区在劳动力成本上仍然保持较大优势，劳动生产率的提高潜力也较大，加上近年来交通运输和基础设施的改善，承接产业转移的条件在整体上已经具备。
    问题8  针对失业问题，人力资源和社会保障部门应该如何作为？
    通过降低自然失业率来弥补就业损失，不失为一种思路。中国的失业现象主要由结构性和摩擦性因素造成，所以，建立在周期性失业现象上的增长率与失业率之间的“奥肯定律”，在中国表现得并不显著。根据我们估算，2007年5.3%的总体调查失业率中，周期失业率大约只占1个百分点，其余是自然失业率。因此，充分利用缩小自然失业率的办法消化可能产生的就业损失，也是一个有效的政策选择。
    由于自然失业率可以通过改善劳动力市场功能而降低，因此，加强政府劳动力市场服务职能，可以使自然失业率降低，从而抵偿经济增长速度减缓可能导致的周期性失业率上升。
    根据“奥肯定律”，美国1个百分点的失业率下降与2个百分点的产出增长率相联系。有经济学家估算，美国出口增长率从20%下降到很低水平时，可能造成2个百分点以上的GDP增长率损失。根据其他估算，2008年失业率至少也提高1个百分点。
    虽然中国的失业率主要不是周期性因素，“奥肯定律”产生的影响在中国也会小得多，但仍然需要想方设法，通过把自然失业率降低1个百分点来补偿可能的1个百分点周期失业率。而这恰恰是人力资源和社会保障部门的职责所在。
    问题9  针对特殊性失业潮，政府积极就业政策应该有哪些拓展？
    首先，要把促进就业的职责从人力资源部门扩展到宏观经济部门、其他政府部门甚至工青妇等群众组织，其中可以包括中国人民银行、财政部、发改委、农业部等。也就是说，宏观经济政策和投资政策，应该把是否最大化创造就业岗位作为筛选标准，防止把“保增长”单纯理解为“保GDP”。要在“保增长”中真正做到“有保有压”。
    其次，要高度关注青年就业。农民工、大学毕业生等青年群体在这次失业潮中首当其冲，单纯依靠主管部门，很难实施准确的扶助措施。因此，工会、共青团和妇联等组织可以更有针对性地介入。大学生就业难，属于青年失业范畴。在完善就业服务和政策引导的同时，可以通过建立就业实习制度，提高大学毕业生的动手能力和就业能力。农民工群体也以青年为主。由于初中毕业生和高中毕业生是青年失业的主体，对于这些青年人的就业问题应予关注。
    第三，在积极就业中政府要更加体现城乡统筹的思路：
    ——要把就业指导、信息服务和就业扶持等政策，扩大到城乡所有需要就业的对象，消除对农村劳动力的政策歧视，禁止地方出台就业保护政策措施；
    ——将农村劳动者纳入小额担保贷款、就业援助、职业培训和技能鉴定等就业政策范围，探讨适当方式，将税收减免、信贷担保和岗位补贴等政策覆盖到进城求职的农村劳动者；
    ——采用“常住人口”概念，把农民工纳入城镇就业失业统计体系。把在城市生活半年以上的农民工纳入就业和失业统计范围，是一项符合城市化发展规律的积极政策措施。
    在此基础上，需要加快推进户籍制度改革，建立符合城市化发展要求的失业统计制度与失业保险体系。
    问题10  目前培训农民工的战略意义以及应该注意的问题
    在我国，目前不包括农民工的城镇就业总数是2.9亿人，乡镇企业和外出农民工有2.3亿。也就是说，假设农民工都是在非农产业就业，他们构成了非农就业的接近一半。因此，他们的劳动素质不仅关系到自身的就业机会和收入水平，更关系到中国经济的竞争力。随着劳动力成本的提高，中国产业的竞争力主要取决于劳动生产率的提高。
    我们可以采用一个公式来计算“单位劳动成本优势”，以观察产业的竞争力，这个公式即工资水平除以劳动生产率。
    例如，中国制造业工资是美国的3%，劳动生产率是美国的14%，则“单位劳动成本优势”为21%，即中国可以用相当于美国1/5的劳动力成本生产出同样的制造业产品。而劳动生产率提高的关键在于劳动者受教育程度的改善，这可以通过教育和培训两种途径达到。
    经济危机通常是人力资本积累的最好时机。因为在经济繁荣时期，劳动力市场提供大量就业岗位，工资趋于提高，劳动者往往感到接受更多的教育或培训的机会成本比较高。而在就业机会减少时期，劳动者个人接受教育和培训的机会成本也相对较小，在可能的情况下应该抓住这个机会改善劳动技能，增加人力资本储备，以便当经济繁荣来临时可以大显身手。
    教育和职业培训都具有社会效益，政府应给予一定的财政支持，甚至直接提供这种服务。这是政府职能的重要部分，也是政府实施积极就业政策的应有之义。
    具体来说，首先，应提高义务教育的完成率，同时加快普及高中教育。目前农村劳动力的受教育年限为6.8年，意味着距离完成义务教育还差2.2年，如果填补上这个差距，劳动者收益可提高8.8%；如果把农村劳动力的教育年限提高到12年，相当于完成高中教育，劳动力收益则可提高21.1%。实际上，教育回报率的提高就意味着劳动生产率的提高。
    其次，加大培训力度，提高求职者的就业和创业能力。培训在一定程度上也是教育的补充。在经济危机中，虽然就业机会减少，但改善了的就业能力不仅提高了求职者的竞争力，也提高了企业竞争力，从而有助于整体经济的恢复。此外，提供对路的职业培训，不仅可以帮助农民工尽快回到劳动力市场，在达到这个目的之前，还可以起到延缓劳动者进入劳动力市场时间的效果。
    点评
    就业创业要关注产业的空间转移
    左学金（上海社会科学院常务副院长、研究员）
    蔡昉教授的讲演，对我国2008年的就业形势作出了判断，认为2008年的失业率可能比2007年5.3%的调查失业率提高一个百分点，但同时他又指出，如果我们正确应对，对就业情况不必过于悲观。我国就业增长率与GDP增长率之间并非是严格对应的；关键在于，我们要明确保增长的主要目的是保就业。在目前的失业潮中，受影响最大的是农民工和大学毕业生。为了促进就业增长，各级政府应该努力做的两件事是提升人力资本，增加劳动者的就业和创业能力；以及为劳动者就业创业创造更多的机会。对于他的这些观点，我本人是非常赞同的。
    我想指出的是，目前我国经济增长趋缓，除了国际金融危机和外需萎缩的影响外，还有我国区域经济增长态势变化和产业空间转移的影响。从2008年分省经济增长来看，中西部地区的增长速度显著快于沿海地区，所以沿海地区一些制造业就业的下降，至少其中的一部分就业，并未从中国消失，而只是转移到了中西部地区。这种产业的空间转移，是我国未来较长时期内的发展趋势。另一方面，我国目前的经济调整意味着我国2001年入世以来外贸依存度过高的情况将发生变化，我国经济增长将更多地依靠内需来拉动。外需向内需的转变，在产业结构上将表现为部分制造业向服务业的调整，服务业将成为我国就业增长的主要源泉。在沿海地区，生产者服务业和消费者服务业（包括过去受到较多规制的非义务教育和非基本医疗服务业）应能更快增长。各级政府应为服务业的发展创造更好的制度环境，如降低新办服务业中小企业的准入门槛，减轻这些企业的税费负担，逐步取消对进城农民工就业创业的歧视性政策等。此外，近年来我国城市的低密度空间扩张模式不利于扩大就业，要提倡紧凑型城市的理念，为农民工和大学生的就业创业创造更加有利的空间。
    文章出处：文汇报