[访谈]温来成:化解地方债务风险重在加强隐性债务管控

    化解地方债务风险重在加强隐性债务管控——访中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成
    本报记者 王丽娟
    近日，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（以下简称《通知》），要求依法规范地方政府债务限额管理和预算管理，及时完成存量地方政府债务置换工作，加强债务风险监测和防范，强化地方政府债券管理。
    2017年全国金融工作会议指出，地方政府举债行为不断扩大导致的财政金融风险已经成为当前经济运行中主要的风险之一，必须下大力气化解。那么，我国目前地方政府债务风险是否可控？加强地方债务管理的主要抓手是什么？治理地方隐性债务应该在哪些方面加强管理？针对上述问题，中国经济时报记者专访了中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成。
    以预算法为抓手加大惩罚力度
    中国经济时报：对我国目前地方债务的现状如何看待？
    温来成：当前地方债务总体上还处于可控范围内。但地方政府债务目前暴露出来的问题比较多，风险也在继续蔓延，特别是对于隐形债务问题，比如由投融资平台的债务、PPP项目发展不规范引发的问题等近几年都有所增加。
    因此，对于地方债务问题还要高度重视，今后三年内还是要把地方政府债务风险和其它金融风险一起作为风险防范的首要任务去做。
    中国经济时报：《通知》提出依法规范地方政府债务限额管理和预算管理，你认为，我国目前对地方债务管理的主要抓手是什么？
    温来成：目前债务管理的主要抓手就是要严格执行《预算法》。新修订的《预算法》对地方政府违规举债作出了明确规定，对于主要责任人给予开除、撤职等非常严厉的处分手段。而这些处罚措施在市场上产生了明显的反应，比如对地方政府债券的发行产生了较大影响。
    如果按照2017年全国人大核定的数额，地方政府债务限额应该为18万亿元，而实际上最后发行的地方政府债务余额是16万亿元，减少了2万亿元的发行量。这是因为一些债务量比较大的地方政府在财政部不断加强财务管理、推行严厉的问责制后，开始自主抑制当地债务。再加上去年资本市场上出现了政府债券利率上升的现象，地方政府考虑到还本付息的压力，主动抑制了发债的冲动。
    此外，从数据上来看，尽管地方投融资平台的债务是在增长，但是与前两年投融资平台债务的大幅度增长相比，增长速度开始放缓。这些现象都证明以《预算法》为主要抓手对相关人员进行处罚的措施，在整个地方政府债务管理过程中显现出了明显的效果。
    年内债务置换实际发行数额将会降低
    中国经济时报：2018年是地方政府债务置换的收官之年，《通知》提出要及时完成存量地方政府债务置换工作。你对今年地方政府债务置换工作有何看法？
    温来成：地方政府债务置换是一种调整地方政府债务余额、减轻债务压力、降低债务风险的有效措施。今年按计划债券置换工作要全部完成，从目前整个债券市场发展的情况来看，去年已经置换完十多万亿元，剩下的数额已经不多，今年的额度比较充足，任务肯定能够完成。
    今年和以往年相比，专项债券的发行额度增加较多。考虑到目前的形势和各地区的债务状况，今年很可能会出现2017年的情况——实际发行数额比规定额度略有降低。这是因为各地方政府已经考虑到本地区的债务情况，不一定会把今年的额度全部用完，特别是有些地方已经开始提前偿还一些债务。这也再次证明对地方政府债务管控和防范风险蔓延政策的实际效果已经开始显现。
    从整体上来说，思路还是开“前门”堵“后门”，既要开好“前门”，稳步推进政府债券管理改革，强化政府债券资金绩效管理，提高政府债券资金使用效益，发挥政府规范举债的积极作用，支持补齐民生领域短板，又要严堵“后门”，守住国家法律“红线”，坚守财政承受能力底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会健康持续发展。
    加快隐性债务治理步伐重点放在三个方面
    中国经济时报：你认为治理地方隐性债务应该在哪些方面加强管理？
    温来成：从今后加强地方政府债务管理的总体思路来说，还是要扩大正规的地方政府债券发行，满足地方社会发展的需要，同时要加快隐性债务治理的步伐，特别是在三个方面要加强管控。
    一是在投融资平台方面。尽管2015年以后财政部对于平台的债务进行了甄别，从法律制度上来讲，已经切断了平台和地方财政之间的关系，但实际上投融资平台的转型发展需要一个过程。从目前的情况来看，转型还比较缓慢。而且这种过渡期越长对地方政府的财政健康运行风险越大，因此要加快投融资平台的转型。从目前我国经济社会发展的需要来讲，大多数的投融资建设平台都应该撤销，只需适当保留少数有能力的投融资平台公司，而且这些公司也最好走一般国有企业的道路，面向市场，自主经营，照章纳税，自负盈亏。
    二是在PPP方面。按照现代财政制度的规定，PPP项目中政府所作出的承诺不是地方政府债务，但是从地方财政支出的角度来分析，政府必须按照合同到期支付对社会资本方承诺的有关补贴，如果违约会对地方政府的信誉和社会发展带来一系列消极的影响，这与地方政府债务带来的影响是相似的。特别是有些PPP项目有着长达二三十年的期限，如果盲目上很多项目，将会对二三十年之后的财政运行埋下了很大的隐患。因此，切忌盲目扩张，不能把PPP项目作为地方保经济增长，甚至作为地方政府官员搞政绩的手段。
    三是在政府投资基金方面。政府投资基金也要按照市场经济的原则去发展，不能答应给社会资本固定收益回报、弥补亏损、回扣等条件，否则又成了变相举债，一定要对这些隐性债务加强管控。