“气荒”：政府之手应更多发力

  改革开放以来，我国石油上游业持续发展。国内原油年产量由1.04亿吨增长至现在的2亿吨左右；天然气年产量由137亿立方米增长至1400亿立方米以上；境外权益油由0增长至1.5亿吨，取得了举世瞩目的成就。40年来，我们一直围绕建设“社会主义市场经济”目标而努力。在这过程中，人们日益感到市场这只“看不见的手”正在发挥越来越大的影响，但政府这只“看得见的手”的作用没有得到相应增強。
    本采暖季，全国多地闹开了“气荒”，暴露了政府这只“看得见的手”在“集中高效统筹全局，实实在在谋划未来”上的不足。和老牌市场经济国家相比，在辨证地对待“两只手”的作用方面，我们在认识上有误区，在实践上有差距。
    荷兰世界上主要天然气生产国之一，1959年在本土发现格罗宁根特大气田，储量25000亿立方米，年产气800亿—900亿立方米。荷兰政府隨即规定“该气田应该在下述前提下生产：它不能扰乱国家的能源供应，而且要尽可能多地为荷兰经济做出贡献”。为了避免在能源上对外国，尤其是政治上不稳定国家的依赖，荷兰实行了著名的“小气田政策”(small fields policy)，即让260个小气田充分生产，而将格罗宁根气田保留一半的生产能力，作为“调峰”和“应急”之用。
    我国上世纪六十年代曾将大庆喇嘛甸油田作为“战备油田”，后于七十年代末开发动用。之后，我国再没有储备油气田。近年来，虽然建了一批储气、储油库，但容量有限。其实，库储远不如保存部分富集高产油气田的生产力更安全、更经济。
    油气是不可再生资源，高效开发、节约利用是许多国家遵循的基本国策。
    美国、加拿大号称是最自由的市场经济国家，但是，它们对油气开发的管理十分严格，一直管到单井产量、油气田的釆收率以及油(气)田废弃的核准。为了保护和协调各个油公司的利益，它们在防止“盗采”上也有许多有效的举措。
    我国自从1988年撤消石油部以来，国家层面基本未涉及这些领城。目前的政府主管部门在提高采收率和积极动用80多亿吨、5万多亿立方米探明未开发油、气储量(大体相当全国十年累计探明储量)这两个最现实的提高经济效益领域，基本没有作为；在执行“国内为主、国外补充”“两种资源、两个市场”方针上，认识上有偏颇，国内勘探开发工作力度不够；在稳定东部老油区这个战略问题上局限在喊喊口号；在上游业的发展方向上，厘不清“战场与战场”“阶段与阶段”的关系，抓不住实现高质量发展的“牛鼻子”。
    另外，我国现有的法律法规对石油上游业的特性考虑不够，尤其对石油开发阶段缺乏调适能力。能源主管部门变动过于频繁，而且未能在认真分析历史经验教训基础上，用法律来确立新主管部门的职责和权力；机构重组时，原有主管部门的骨干很少进入新部门，影响了工作连续性；新的主管部门对石油业缺少系统深入的调查研究。
    反观美国，不仅有完备的石油法律法规，而且政府管理机构长期稳定。以油气矿权管理为例，自上世纪三十年代以来一直由内政部负责；最重要的油气生产地德克萨斯州由铁路委员会管理。有力地制止了“乱开滥采”，实现了“由大乱到大治”的转变。美国“保持管理机构稳定，‘重实不重名’”的做法值得借鉴。
    以目前我国油气消费和生产增长速度来看，2030年以前，对外高依存度的状态不可能有根本性的改变。为此，无论“调峰”还是“应急”，建立強有力的油气储备体系势在必行,这是能源供给侧结构性改革中不可或缺的组成部分。这不是多修几座储气、储油库的问题，而是从国情出发，统筹“多能互补”，统筹油气生产与储备，统筹国内外“两种资源、两个市场”的系统性问题。这是一个庞大的系统工程，只有举全国之力才可能建成，离开了政府这只“看得见的手”有效作为是不可能实现的。
    （作者系中石油咨询中心咨询专家）