齐心：北京为什么要进行人口调控？

    改革开放以来，除1997年外，北京市的常住人口一直处于持续增长当中，直到2017年才再次出现下降。1978年，北京常住人口为871.5万，此后这一数字一直增加到1996年的1259.4万。1997年，北京常住人口下降到1240万，此后再次持续增加。2010年以后，常住人口的增速开始放缓。2016年底，北京常住人口达到了2172.9万。2017年，这一数字下降到2170.7万。
    城市人口是城市发展水平和阶段的综合反映，过快无序的增长会对城市发展产生不利的影响。在不到40年的时间里，北京的常住人口膨胀了3倍余，从改革开放初的不足900万人增长至近2200万人。特别是2000到2010年间，在常住外来人口快速增加的拉动下，北京市常住人口从1363.6万人增加到1961.9万人。1982年、1991年和2003年，北京市三次修编的城市总体规划中确定的人口控制指标，都在规划期刚刚过去1/3的时间被突破，这显示出我们对人口增长的估计和应对存在严重不足。
    在一定的时期内，城市所拥有的资源环境、基础设施和公共服务等条件所能支持的人口规模是有一定限度的。对于北京这座城市来说，水资源和土地资源的短缺尤其构成了对城市发展的刚性约束。北京人均水资源不足100立方米，仅为全国平均水平的1/20。北京市山区面积占62%，平原面积只占38%，而且目前建设用地面积已经占到20%，可开发土地存量已十分有限。据有关研究，到2020年，受主要资源的制约，北京市在理想状况下可以承载的人口仅为1335-1480万人，在尚可接受的情况下可以承载的人口也仅为1480—1750万人。加之我们对城市发展的客观规律还认识不足，对城市的治理能力还不够强，尤其是城市在空间上的合理布局以及在与特大城市需求相适应的以轨道交通为主导的公共交通建设方面也没有跟上，使得人口资源环境之间的矛盾更加突出。
    当人口过快无序增长导致城市的承载力大大超载时，就会爆发严重的“城市病”。理论上，把人口增长超出了城市的承载能力而带来严重“城市病”的城市化称为“过度城市化”。国外经验显示，当“过度城市化”出现时，如东京、纽约、伦敦、巴黎等国外大城市，都无一例外地采取了调控人的政策和措施来缓解人口压力。当人口分散后，城市就会进入一个稳定发展期，人口容量会逐渐扩大，人口又开始聚集，如此反复。可见调控人口规模是顺应城市发展客观规律的必然要求。
    但是，城市合理的人口规模应与其功能定位相一致。在战略定位上，我们已经完全明确，要把北京建设成为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。中心功能的发挥取决于对全国乃至世界的影响力，而这与城市的规模、体量之间并无必然联系。大不等于强，强不一定大。北京发展的根本目标则是建设国际和谐宜居之都。虽然衡量宜居的指标可以有很多，但适宜的人口密度无疑是最重要的指标之一。
    经过几年的努力，北京的人口调控取得了显著的成效，人口拐点已然出现，“城市病”也得到一定程度缓解，但人口调控工作仍然不能放松。根据对美、日人口流动趋势研究，可以发现人口迁移分两大阶段：第一阶段是人口从农村向城市迁移，第二阶段则是人口从三四线城市（以及农村）向一二线大都市圈迁移。在第一阶段到第二阶段过程中，会出现短期内大都市圈向区域中心城市回流现象，但不改变大的迁移趋势。对照人口迁移的国际经验，我国的人口迁移正处于由第一阶段向第二阶段的过渡阶段。因此从中长期来看，北京仍将面临一定程度的人口增长压力。
    北京的人口问题，除了数量增长过快以外，还有空间分布不均衡的问题。中心城区以及部分城乡结合部地区人口密度过高，人口对这些地区的资源环境和基础设施的压力尤为沉重。因此，北京市的“十三五”规划中，除了设定了常住人口总量控制在2300万人以内的人口红线外，还要求城六区常住人口比2014年下降15%左右。从这几年的执行情况看，虽然一些中心城区比全市更早出现了人口的拐点，但人口疏解的整体进度仍然落后于预期。因此，未来中区城区的人口疏解工作任务仍然较为繁重。
    此外，还应看到，北京市人口与资源环境之间仍然处于一种“紧平衡”的状态。以水资源为例，北京市的供水曾经极度依赖地下水，造成地下水位的不断下降。这几年随着南水北调和再生水水量的增加，北京市的供水形势有了一定程度缓解，但供水的保障程度仍然不高。根据我们的预测，未来全市生活用水量总体稳定，生产用水量下降，而环境用水量上升，总用水量可能长期稳定在36-37亿立方米之间，这其中40%-60%的水量仍需由本地的地下水和地表水资源提供。因此，如果北京再次出现连年干旱的气候，供水形势就会再次紧张。城市的供水安全事关千万人的福祉，不可不慎，“以水定城”是我们必须长期坚持的一条原则。
    客观地讲，北京的首都地位，使其在集聚资源方面获得了特别的优势。城市功能一多，人口自然也多。因此，北京的人口调控必须紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，切实把那些不适合在首都发展的功能疏解出去，真正把人口控制住。
    城市的功能可分为核心功能和非核心功能两种。对北京而言，首都功能无疑是最核心的功能，需要优先得到保障。当然，首都功能不能脱离其他的一些必要的辅助功能而独立存在，一部分非首都功能对于支撑首都功能和维持城市自身运转是必不可少的。疏解非首都功就是要疏解那些对首都功能支持作用不足且超出满足城市自身需求的冗余功能。
    北京在长期的发展过程中积累了不少冗余功能。与众多国际大都市一样，北京服务业占GDP比重超过80％，服务业成为城市经济主导。但从服务业内部来看，生产性服务业发展相对不足，而一些传统服务部门仍占相当比重且吸引了大量就业人口。这些人口又会衍生出一系列新的消费需求，带来更多就业机会，形成自我循环。因此，非首都功能疏解一开始把重点放在了这些“低端”产业上。北京并非排斥一切“低端”产业，而是要控制一些过度发展的产业。需要强调的是，产业可以有高端、低端之分，但人口绝无高端、低端之别。事实上，疏解非首都功能是一个巨大的利益调整过程，为保首都功能，很多人都要做出某种牺牲或忍受一时的不便，但这是完全值得的。
        （作者系北京市社科院城市问题研究所研究员）