失业与贫困：德国新政府绕不过的议题

    近年来，德国经济可谓一片繁荣，不仅实现了稳定增长，失业率也屡创新低，甚至联邦财政也连年盈余。
    德国联邦统计局2018年1月发布的统计数据显示，2017年德国经济强劲增长，较上一年增长2.2%，连续第八年增长。而且较2016年的1.9%和2015年的1.7%，增长步伐加大。2017年，德国的年均就业人数为4430万，是德国统一以来的最高水平。较高的劳动市场参与率以及外国移民劳动力的补充，抵消了由年龄因素带来的人口结构变化的影响。此外，据初步估算，2017年德国财政实现了384亿欧元的盈余，连续四年盈余。
    但就是在这样看似“不差钱”的德国，失业与贫困却始终是社会热点话题，也是新政府必须严肃面对的政治议题。
    德国人“没有懒惰的权利”
    今年3月，即将出任新一届联邦政府卫生部长的延斯·史潘（Jens Spahn，基民盟）说：“哈茨IV救济金对每个人来说都足够生活。”一石激起千层浪，他的话不仅激起众怒，还在德国引发又一轮针对“哈茨IV”的争议。
    被简称为“哈茨IV”的“劳动力市场现代化的第四部法律”，是时任联邦总理格哈特·施罗德（1998年10月至2005年11月在任，社民党）于2003年推行的社会保障制度改革——“2010议程”第四阶段出台的法律文本，也是这项改革的主体。这项改革可谓毁誉参半，让我们在这里先做一个简要的回顾。
    2002年，德国劳动部门深陷统计数据造假丑闻，公信力受到严重质疑；与此同时，德国经济连年低迷不振，失业人数超过400万，失业率高达10%。这一切给时任联邦总理施罗德造成巨大压力，他委托大众汽车人事董事彼得·哈茨（Peter Hartz）率专家团队为沉疴缠身的德国劳动力市场寻找解药，制订改革方案，目标是“失业率减半”。
    次年，施罗德得幸在大选中以微弱优势胜出连任，上任后随即推出“2010议程”。他在一次演讲中说，德国人“没有懒惰的权利”，暗示许多长期失业者躺在社会福利上过日子太舒服了。“2010议程”这个综合性的一揽子改革计划就是针对高福利养懒汉的现象，以削减国家福利，强调“个人的责任意识”为核心原则。改革以“挑战与鼓励”为口号出台了一系列对策，包括更为密集的动员措施、工作奖励以及削减失业福利，以此来鼓励失业者重新进入劳动力市场，缩短失业持续时间，并提速就业流程。
    “2010议程”推出之后数年时间里，战后德国的劳动力市场以及社会福利制度得到了全面的清理和改革，被简称为“哈茨IV”的“劳动力市场现代化的第四部法律”是其中最重要的组成部分。
    改革之后，同失业前工资挂钩的“失业金I”最长只提供12个月（超过55岁的失业者可以领取最多18个月），原本可以接着领取的“失业救济”被取消，与社会救济合并为“失业金II”，即俗称的“哈茨IV救济”。哈茨IV救济不再同失业前的工资挂钩，而是以固定标准“按需发放”：制定之初，单身人士的救济标准为345欧元/月，如今上涨为416欧元/月，在基本救济之外还能报销房租和采暖费用，但必须是在“合理”的价格范围内。被救济者的财产有限额规定，并须公布包括家庭存款以及未成年子女存款在内的财产状况。
    以降低福利为手段刺激失业者重返职场，是改革的一个出发点。因此，申请哈茨IV这种基本救济金的人不得拒绝“力所能及”的工作，即便这项工作可能报酬十分低廉，而且领取失业金者的资质可能远远超过工作的要求。如果不接受工作，救济金将被削减作为“惩罚”。由哈茨（Hartz）演化而来的动词“hartzen”甚至被收录进著名的杜登德语词典，意指“不愿意强迫自己做任何工作”。
    陷入重重争议的哈茨改革
    改革方案一经推出，就在德国引发了激烈的争议和反对。
    德国的劳动者感到被口口声声为自己代言的社民党出卖了。改革所引起的不安一直波及德国社会人数最为庞大的中坚——中产阶层，因为他们一旦失业就有可能迅速跌落，沦为哈茨IV救济金领取者。例如在改革之前，一名失业的技术人员还能从政府那里得到根据其最后工资水平制定的、金额不低的失业救济金。而如今，他失业后所能得到的待遇与从未工作过一天的人没有区别。
    对社民党而言，以哈茨IV为核心的“2010议程”给党派本身造成的伤害是空前的：不仅“得罪”了社民党最主要的选民群体，还直接导致了社民党的分裂。2004年，工会人士从社民党中分裂出来，组建了“劳动与社会公正选举联盟”，并于2007年与民主社会主义党（民社党，前身为民主德国的执政党——统一社会党）合并为左翼党。
    但必须看到的是，改革启动至今，“失业人数减半”的目标已几近达成：改革启动时，德国的失业人数创下486万的历史新高，之后一路下行；2017年，德国平均失业人数为253万。领取哈茨IV救济金的失业者人数也从280万降至170万。
    然而哈茨方案对德国经济的直接贡献并未得到学界的普遍认可。专家们认为，德国失业率下降主要是得益于良好的经济景气情况。此外，这些年来工会在要求涨薪方面始终比较节制。第三点，虽然改革后失业人员在再就业时更愿意做出妥协，但正是这种妥协导致德国低薪、非全时工作、非正式雇佣岗位大量增加，在降低失业率的同时压低了德国劳动者的工资水平。许多失业者甚至还会接受根本难以糊口的低工资，因此德国政府不得不在低薪就业市场投入巨额补助，为这些就业者提供救济，使他们的收入至少达到哈茨IV救济金的水平。2015年起逐步实施的最低工资规定才会让这一略显荒唐的现象逐渐消失。
    德国劳动市场和职业研究所（IAB）对哈茨IV救济金领取人员进行了历时多年的追踪调查。研究显示：在2005年改革启动时的救济金领取者中，有大约100万人直至2014年仍始终不间断地领取救济；只有大约四分之一的人会较快脱离救济金领取者行列；一般来说，学历较低、年龄较大的人更难重新进入职场；还有些人虽然重返职场，但因所从事的工作报酬过低、难以糊口，而不得不继续申领救济。
    不能有效消除长期失业，是对哈茨IV的批评和争议较为集中的一个方面，也是进一步的变革方案所主要针对的问题。在变革派中，柏林市长米夏埃尔·穆勒（Michael Müller）是目前最活跃的政治家。
    他认为，目前失业问题主要是通过哈茨IV进行管理，而数字化、自动化将使劳动力市场发生重大变化，大量简单劳动岗位可能会被削减。因此，德国应当彻底放弃逐渐丧失公平性的哈茨IV，用一项新的社会议程来应对数字化在劳动领域带来的挑战。他主张政府补贴设立有“团结性基本收入”保障的社会服务性岗位，通过为个人和社会创造有公平报酬的劳动岗位，使长期失业者重返劳动力市场，“现在我们需要一种新的劳动权”。经德国经济研究所（DIW）的最新测算，德国政府在财政上是能够负担穆勒的方案的。
    哈茨IV的另一个受到诟病的方面是救济金过低带来的贫困问题。史潘其实并没说错，在德国没人会挨饿，更不会饿死。但是，每天用2.70欧元的预算喂饱一个成天跑跑跳跳的孩子，精打细算到月底却仍是捉襟见肘，哈茨IV救济金领取者的生活的确非常拮据。
    欧盟第一强国中的贫困和失业问题
    德国虽然是欧盟第一经济强国，但“贫困”的阴霾却始终未曾消散。德国食品济贫组织“塔菲尔”（Tafel）的数据显示，在德国有150万人定期接受该组织救济。他们中有一半以上是未到退休年龄的成年人，其中大多数是哈茨IV救济金领取者和移民。而最令人担忧的是，受济者中青少年的比例高达23%。目前塔菲尔在德国共有934个地方组织，有2100多处济贫商店和救济物资领取点，并仍在增长。
    收入是贫困的关键指标。按照欧盟标准，成年人的收入低于全部人口可支配收入中位数的60%就被视为贫困或“有可能陷入贫困”。按照这一标准，德国不同地区的贫困线存在差异。例如2016年，第二大城市汉堡的个人贫困线为月收入1055欧元，家庭（两个成人和两个14岁以下儿童）贫困线为2184欧元，而在人烟稀少的梅克伦堡-前波莫瑞州，个人贫困线和家庭贫困线分别为846欧元和1777欧元。联邦统计局数据显示，2016年德国贫困率最高的三个联邦州分别是不莱梅州（22.6%）、萨克森-安哈特州（21.4%）和梅克伦堡-前波莫瑞州（20.4%），最低的三个州是巴登-符腾堡州（11.9%）、巴伐利亚州（12.1%）和汉堡州（14.9%）。
    有工作是否就能避免陷入贫困？并不是这样，即便有最低工资标准，德国仍然有超过100万人在工资之外还需要社保补助。良好的教育能避免贫困。统计显示：在德国学历越高，工资水平也越高。但是与来自富裕家庭的孩子相比，来自贫困家庭的孩子取得高学历的机会要小得多，而且与其他发达工业国家相比，德国在这方面的差异更大。经济合作与发展组织（OECD）的“国际学生评估项目”（PISA）显示：2015年，在德国，学生的家庭背景对其成绩差异的影响是16%，而经合组织的平均数字仅为13%。
    德国贝塔斯曼基金会曾历时5年多对3000多名儿童的生活水平进行了评估，研究显示：德国社会中，来自贫困家庭的儿童可能会终生停留在这个阶层。调查对象中处于长期贫困或反复陷入贫困状态的儿童比例达到21%。拥有至少两名兄弟姐妹、单亲家庭以及父母教育程度较低家庭出身的孩子尤其容易陷入贫困。“一名来自贫困家庭的儿童很难有机会真正参与到社会生活中。如果贫困成为常态，就更为如此。”经受长期贫困生活的孩子获得大学高等教育的几率较小，而这又意味着他们得到高薪工作的机会变少。这种情况可能会持续几代人。
    在本届新政府的联合执政协议中也包含了消除贫困的计划。目标是：实现充分就业，减少长期失业。如果真能达成这一目标，将大大有助于消除贫困。新政府还计划引入基本养老金，预防老年贫困。针对目前哈茨方案在消除长期失业方面的不足，在新政府中联合执政的社民党和联盟党都在致力于寻找有效的方案，使哈茨IV救济领取者重返职场。社民党将建立一个“社会性的劳动力市场”写入了本届新政府的联合执政协议。来自社民党的新任联邦劳动部长胡贝图斯·海尔（Hubertus Heil）将负责对这个想法进行细化，他希望通过工资补贴使大约15万长期失业者重新正常就业。海尔在接受采访时表示，他对是否用其他补助和救济方案取代哈茨IV救济金持开放态度。
    内忧外患下的民族国家福利
    在社会福利政策领域的激烈争议和社会贫困问题面前，新政府的措施可能可以在一定程度上为消除长期失业做出一定的贡献，但在消除社会贫困方面仍然较为无力。
    德国近年来经济发展势头良好，财政盈余的增加，使国家在社会福利开支方面有更大的活动空间，但同时还必须看到，随着经济全球化的不断推进，民族国家在福利方面的政治活动空间正在不断受到挤压。
    二战结束之后，西方福利国家基本都是在相对封闭的经济环境下构建起来的。充分就业、劳资合作、国家供给福利等凯恩斯主义福利政策的有效性无不与这种与民族国家疆界重合的福利国家结构相关联。随着全球化的推进，福利国家首先不得不面对激烈的国际竞争。从最直接的价格因素看，福利增多必然会增加生产成本，因此社会福利目标与提升国际竞争力在相当程度上是背道而驰的。由于可以“用脚投票”，资本在全球迅速流动的便利大大提高了其对政府和劳工讨价还价的能力。因此，削减福利成为很难避免的趋势，而福利国家的政治合法性也逐渐从维护社会公平向提高国际竞争力、提升经济表现转变。
    近年来，信息和网络技术迅速发展，产品和服务的生产和销售将实现全球性的分工与合作，产业链和销售市场都将在全球范围进行整合、划分和重组。这意味着经济活动的组织将突破企业的边界和国家的边界，经济区位不再与民族国家的疆界重合。为了应对这一现象，国家的某些职能被转移到了地区性国际机构中，另一些职能转移到地方或区域治理层面，这些超国家及次国家权力网络均绕过民族国家的中央政府，从而使民族国家的传统地位受到挑战。这意味着一种在民族国家层面逐步“空洞化”，而在超国家和次国家层面逐步网络化的结构。这种新的福利国家结构不再囿于民族国家结构，弱化了福利国家的边界和民族国家政府作为福利供给者的作用，将社会福利置于市场力量之下，而社会福利的市场化通常意味着福利削减。
    由此可以看出，在全球化的浪潮下，福利的削减几乎成为难以避免的趋势，如何消除贫困、实现社会公平将成为一道越来越难解的题。而且，德国不仅需要面对国内现有福利制度存在的具体问题，还必须作为一个开放的经济体和政治体面对诸如福利目标和国家职能这样的根本性反思和拷问。在这样的“内忧”与“外患”之下，老牌福利国家德国不仅需要切实具体的改良和改革措施，还需要在制度层面进行思考和探索，为一场更为深刻的福利制度变革做出准备。
       （作者：朱宇方，同济大学德国研究中心研究员）