海南自由贸易港建设的新探索

    4月13日，习近平总书记在海南建省办经济特区30周年纪念大会的讲话中宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。4月14日正式发布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》）进一步对海南自由贸易港建设的目标、定位、重点任务和举措提出了原则性要求。
    虽然关于自由贸易港（区）的提法在过去几年中央批准的浙江舟山群岛新区、上海自由贸易试验区等有关方案和规划中已多次出现，但这次作为中央的战略举措在海南省正式部署实施，意义不同凡响，预示着我国以自由贸易试验区和自由贸易港为代表的高水平开放平台建设将跃上一个新的台阶。
    研究背景
    自十九大报告提出探索建设自由贸易港的要求以来，在近几个月的时间内，许多省区市政府都在积极行动，希望抢抓先机使自己的方案获得批准、尽早落地。但实际上，采用什么样的模式和路径具体推进这项工作，目前还没有任何经过批准并公开发布的具体方案可供参照和讨论。海南自由贸易港建设也需要一个深入研究谋划、逐步探索和稳步推进的过程。汪洋同志发表在2017年11月10日《人民日报》上的一篇署名文章中提到：“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区”。基于这一原则性论述和自由贸易港建设的国际经验，笔者曾就中国特色自由贸易港建设的意义、条件、路径选择等具体问题提出过一些个人的思考。但是，中央明确宣布海南探索建设自由贸易港这一重大进展还是大大超出了预期。如何推进“体现中国特色，符合海南发展定位，学习借鉴国际自由贸易港建设经验”的海南自贸港建设实践，有一些问题还需要重新认识和深入探讨。
    海南模式的独特性
    2013年以来，我国自贸试验区在政府职能调整、外商投资管理制度改革、贸易发展和监管方式转型升级、金融开放创新和法制环境建设等方面取得了重大进展，形成了一批体制机制创新成果并在更大范围内复制推广，对于深化改革、扩大开放产生了重要引领和示范作用。按照习近平总书记在十九大报告中提出的新要求，自贸试验区下一步要着眼于提高建设质量，对标国际先进规则，强化改革举措的系统集成和落地实施，形成更多制度创新成果，进一步彰显改革开放的试验田作用。自由贸易港主要应由海关特殊监管区构成，按照国际上最高水平的“境内关外”贸易投资自由化标准设立，建设模式和取得经验的复制推广需要相应的特定区域条件。具体来看，已有的11个自贸试验区是制度创新试验田，区域构成既包括海关特殊监管区，也包括非海关监管区；取得经验可在全国范围内复制推广，本身不具备全面转型成为“境内关外”型自由贸易港的目标定位。这一点在国务院印发的关于深化上海自贸试验区改革方案中有所体现，上海的自贸港区建设仅限于在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内进行。
    值得注意的是，《指导意见》对海南省的要求是：坚持全方位对外开放，按照先行先试、风险可控、分步推进、突出特色的原则，第一步，在海南全境建设自由贸易试验区，赋予其现行自由贸易试验区试点政策；第二步，探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策。按照这样的要求，海南全岛自贸试验区的目标定位中包括了全面升级成为自由贸易港的重要选项。这一点与其他自贸试验区有很大不同。当然，海南的任务必须是在全岛实施现行自由贸易试验区试点政策，并不断创新取得成功经验的基础上，逐步形成全岛自由贸易港的制度和政策体系。
    功能和制度条件
    一般来说，在国内其他地区探索建设自由贸易港，主要需要具备以下几个方面的功能定位和制度条件：一是依托于临近国际海运主航道的大型港口，具有成为中转贸易集散地和国际航运枢纽港的条件与潜力；二是建立《京都公约》定义“境内关外”属性的海关特殊监管区域，除了涉及军火、毒品和其他危害公共安全及生态环境的物品之外，允许绝大多数货物自由进出、保税仓储、集拼、加工和展售；三是实行国际高标准投资准入和离岸金融自由化制度安排，最大限度减少特别管理措施（负面清单）数量，区内货币自由兑换、金融企业投资准入全面放开，区内企业允许境外融资；四是实行入区货物免征关税和其他税收（如企业所得税、个人所得税等）优惠政策；五是实施非居民自由出入和人才就业鼓励性政策；六是区内或周边地区具有较强产业基础和制造、服务配套能力；七是具有发达的物流交通网络体系，区内经济活动向国内腹地以及国际市场的辐射作用和溢出效应较大；八是形成适应特殊经济功能区建设需要的特殊法制环境。
    《指导意见》明确要求，海南自贸港不以转口贸易和加工制造为重点，而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导。这是在充分考虑到海南省自身条件和发展定位基础上作出的重大判断。因此，关于上述条件中和货物中转贸易及其加工制造等相关部分，虽然需要具备必要的配套条件和能力，但不能以发展中转贸易作为功能定位的优先目标。除此之外的其他功能条件是不可或缺的，但也需要在自贸试验区改革开放的实践基础上，结合发展定位逐步进行探索和细化设计。
    路径和推进节奏
    2017年年末以来，作为学习十九大报告精神的重要内容之一，笔者提出了我国探索建设自贸港的三种可能路径：一是现有保税港区向国际上高标准自由贸易港区模式拓展和转型。第一阶段应在环渤海、长三角、珠三角地区各选择一个港口起步；第二阶段可逐步向具备较强口岸功能的陆地港（综合保税区）、内水港或空港扩展。二是以沿海组合港为依托，集中建设2—3个国家级自由贸易港。比如上海—宁波—舟山自由贸易港；天津—青岛—大连自由贸易港；广州—深圳自由贸易港等。三是选择沿海较大离岛建设一个全方位、高水平开放的港城融合型综合性自由贸易港。比如海南岛、舟山岛等具有相应条件。
    中央这次作出海南全岛建设自由贸易试验区和逐步探索建设自由贸易港的重大决策，彰显了我国推动形成全面开放新格局的坚强决心和信心，对于应对复杂国际经济形势变化、形成参与和引领国际竞争合作新优势、助力高质量发展和经济强国建设具有长期和深远战略意义。当然，如何更好地贯彻中央精神，还须进行深入研究和认真规划，要在全面落实自贸试验区改革开放举措并取得经验的同时，把握好自贸港建设节奏，按照逐步探索、稳步推进的原则进行，出台有关政策要深入论证、严格把关，做好防范化解重大风险工作，也要学习借鉴海南以外地区各具特色（路径一或路径二）自贸港建设实践经验，以确保这一新时代重大工程取得全面成功。
    （作者系国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、研究员）