美英财税政策支持制造业发展的启示

    制造业是实体经济的主体、技术创新的主战场、供给侧结构性改革的核心领域。近几年，美国和英国政府高度重视制造业发展，出台了一系列的财税政策支持“制造业回归”，旨在通过振兴制造业来提振本国经济。深入研究美英等国家财税政策支持制造业发展的举措和做法，可以为我国全面落实《中国制造2025》，推进制造业实现创新和高质量发展，加快建设制造强国提供有益借鉴。
    美国调整财税政策，助推“制造业回归”
    （一）发挥财政资金引导作用，打造“制造业—美国”
    创新是奥巴马政府重振美国制造业的重要支点，政府财政资金给予了极大支持。2012年3月，奥巴马政府宣布由美国联邦政府投资10亿美元，打造一个由15家全国范围内相互联系的制造业创新研究院组成的国家制造业创新网络（简称“NNMI”），现更名为“制造业—美国”（Manuf acturing USA）。目前，美国政府已在全国范围内成立了14家国家制造业创新研究院。美国政府非常注重发挥政府资金引导作用，对研究院的资金支持采用联邦政府资金与非联邦政府资金（主要包括州政府、地方政府、制造企业、研究型大学、社区学院、非营利机构等）相结合，按照小于1∶1的比重进行配套的方式。联邦政府对每家创新研究院的总投资额度基本会控制在7000万美元到1.2亿美元之间。
    （二）减税并重塑贸易架构，营造制造业发展良好环境
    无论是奥巴马政府还是特朗普政府，都致力于通过税收优惠、贸易保护等方式，为制造业创新发展营造良好的环境。特朗普上台后，签署了《减税与就业法案》，包括大幅削减企业税税率，从35%降至21%；将个人所得税税率从7档税率分别改为：10%、12%、22%、24%、32%、35%与37%，部分税率得以下降。企业税税率大幅降低将直接能降低企业税负，提高企业盈利，增强美国对于制造业活动的吸引力，刺激美国制造业回流，同时带来国外的工作机会回流。同时，特朗普贸易保护主义倾向明显，力图重构国际贸易框架，一方面退出TPP，重启NAFTA多边谈判，另一方面以不公平贸易为由发起更多贸易调查，争取实现美国利益最大化。
    （三）扶持小企业发展，培植制造业振兴中坚力量
    美国的小企业（500人以下）占企业总数的99.7%，提供了私营部门49.2%的就业。美国政府一直重视培育发展小企业，在本轮制造业振兴过程中，政府运用财税政策，着力为小企业提供支持和服务，进一步激发中小企业的创新发展活力。美国颁布的《美国复兴与再投资法》对“小企业投资公司”计划进行了修改，进一步促进对小企业的投融资。美国商务部投资实施制造业合作扩展计划，旨在通过形成由众多中心组成的网络，以技术专家与企业合作的形式，为小型制造企业提供成熟的技术和方法。2014年，美国商务部提出将于5年内在10个州投入1.3亿美元，帮助小微制造业企业采用新技术，将新产品推向市场，对融资困难的小微企业还制定了融资担保政策。
    （四）注资“学徒计划”，为重振制造业提供高级技术工人
    美国政府一贯注重通过财政资金拨付的方式，为制造业提振培养和输送高级技术工人。自2014年4月起，美国实施“学徒计划”，每财年投入6亿美元用于培训制造业学徒。新时期，特朗普政府财政投入策略有所改变，降低政府财政投入比例，转而向私营企业寻求更多的资金支持。从2018财年联邦政府预算报告来看，政府的职业培训项目预算砍掉超过30%，降至4亿美元左右。但特朗普政府与奥巴马政府对待“学徒计划”见解保持一致，都秉承积极态度大力推广这一制度。“学徒计划”旨在将社区培训高级技术工人的模式及经验推广至全国，在以此创造就业的同时，培养特定技能的高级技术工人，将原来集中在建筑行业的技能型青年工人拓展至清洁能源、机器人、3D打印、新材料、信息技术等先进制造业领域，提升本国劳动者素质，为重振制造业集聚人才力量。
    英国加大政府资金投入，推进技术创新和中小企业发展
    （一）支持建设“弹射网络”，培育制造业发展新动能
    英国政府为加快打造科技与经济紧密结合的技术创新体系，2010年，政府投资2亿英镑，由“创新英国”（Innovate UK）负责建立一批世界级技术创新中心（后来官方称之为“弹射中心”），组建弹射网络。弹射中心建设过程中，政府对弹射中心建设进行资金支持，并负责弹射中心建设领域的选择。“创新英国”通过每年发布年度资助及行动计划，选择战略性产业和领域的资助方向，对弹射中心进行布局，并设定建立标准。《2016—2017财年资助及行动计划》决定，在2016—2017财年出资5.61亿英镑，重点聚焦新兴和使能技术、健康与生命科学、基础设施体系、制造和材料等重点领域。“创新英国”每年会对弹射中心的建设和发展提供500万—1000万英镑资金支持，投资周期为5—10年。
    （二）加强先进制造业领域的资金扶持，强化制造业供应链协作水准
    英国政府灵活运用财政政策，多部门拨款支持先进制造业领域能力提升，并实施面向中小企业的资助倾斜。英国高度重视提升先进制造业的供应链水准，重点在汽车制造、航空航天、可再生能源和低碳技术等领域注入财政扶持资金，深化供应链合作，提升供应链韧性。2011年12月，英国政府共投入1.25亿英镑，实施“先进制造业供应链举措”；2015年2月，英国创业、创新和技能部（简称“BI S”）推出制造业供应链行动计划，包括创新、技能、金融、中小型企业能力强化、供应链协同深化、弹性供应链构建等六大方向。特别是在创新方面，将增强中小企业扶持力度，从2016—2020年，每年资助的企业数目将实现50%的提升，给予中小企业的研发项目是过去每年的数倍，包括资金等在内的支持，将由企业成长服务局和其他英国创新机构共同提供。
    （三）增强对小企业的税收优惠，提升中小企业扶持力度
    英国政府近年来致力于税务改革，凭借灵活的税收优惠政策优化中小企业经营环境。英国政府扶持中小企业的政策主要有两点：第一，将优惠举措调整至适用于所有规模的企业，取消多项以往中小企业无法获取的财税措施。第二，取消以年利润分档企业税收优惠的做法，将企业所得税优惠税率一律调整至20%。另外还推出“年投资折旧”计划，规定以50万英镑为最高限额，中小企业在投资年可以完全折旧新资产，超过部分再按照20%的折旧率进行折旧。2016年6月以后，英国政府又提出“超级竞争力经济体”计划，大幅削减企业利得税，还提高了中小企业可以扣除的研发费用，将低税负利益惠及至中小企业。
    几点建议
    第一，加大新型创新载体支持力度，完善制造业创新体系。利用好财政资金，紧扣集成电路、飞机发动机、新材料等制造强国国家战略聚焦领域，重点支持建设制造业创新中心等一批新型创新载体，解决长期以来行业内共性关键技术供给薄弱和市场失灵的难题，弥补实验室技术向产品转化之间的断层，打造制造业创新生态系统。重点发挥政府资金的政策导向作用，通过设立政府投资基金，改“补”为“投”，提高政府财政资金的配置效率和精准度，引导社会资本加大投入，支持制造业创新中心等新型创新载体的建设和发展。
    第二，加大税收优惠力度，降低制造业企业税负。进一步降低税费征收力度。完善制造业收费和基金实时管理机制，重点推进制造业审批过程与款项用途不透明的行业专属税费项目整治清理工作，完善制造业乱收费投诉举报和查处制度，有效制止乱收费、乱罚款和各种摊派行为，切实为企业经营减负。降低工业增值税税率。实施行业试点，在可行范围内下调企业所得税基本税率；扩大进项税抵扣范围，提升进项税占销项税比例等改革措施，在提升税收优惠力度和广度上下功夫。提升税收管理效率，与信息技术充分融合，以信息化手段提升税收征管效率，同时改变以往由企业代扣个人所得税及“五险一金”社保等的征收方式，改由个人缴纳，切实降低制造业企业纳税负担。
    第三，加大中小企业扶持力度，激发制造业发展潜能。落实《中小企业促进法》，安排中小企业发展专项资金，重点用于支持中小企业公共服务体系和融资服务体系建设。加强对中小企业技术创新平台、检验检测平台、科技成果转化平台等公共服务平台建设的支持。设立中小企业发展基金，用于引导和带动社会资金支持初创期中小企业，促进创业创新。进一步发挥政府采购的政策功能，政府采购优先安排向中小企业购买商品或者服务。精准运用产业资本、金融资本对中小企业进行支持，创新机制与模式，为中小企业发展提供金融支撑，打通金融活水流向中小微企业的“最后一公里”。
    第四，加大环境营造力度，提升国内制造业的吸引力。积极落实已出台的各项减税降费措施，同时进一步研究促进制造业升级的财税政策，营造有利于制造业提质增效、高质量发展的环境。构建普惠性创新支持政策体系，加大对企业技术研发的财政补贴力度，完善企业研发费用加计扣除政策，扩大固定资产加速折旧实施范围，激励企业加大研发投入。加大财政资金对于职业教育的支持力度，加快培养一批制造业发展急需的专业技术人才和技能人才，为各类人才施展才干创造环境，筑牢制造业发展根基。
    （作者单位：工业和信息化部赛迪研究院）