徐忠：房地产税为何迟迟无法出台？

    学者简介：徐忠，中国人民银行研究局局长。研究领域涉及农村金融、发展经济学、比较经济制度、国际金融和货币银行学等。近期就房地产税政策的出台发表观点。
    房地产税对于建立房地产长效机制至关重要，房地产税的出台会打破楼市只涨不跌的市场预期，我们应当将其放在更加突出、更加重要的位置上来看待。当前需要思考的问题是，为什么房地产税迟迟无法推出？
    长期以来，有关房地产的问题一直是“仁者见仁，智者见智”，尤其对于中国房地产市场的看法，大家往往都不一样。一个重要的问题是，中国的房地产市场跟其他国家是否一样？我觉得不一样，很大程度上是因为中国有强势的政府，能够采用行政手段去调控。历史上很多国家都没有逃过房地产危机，甚至由房地产问题引发金融危机。强势政府也是一个双刃剑,好的方面是可以强力推动一些改革,或先以行政手段暂时控制住问题,再逐步建立机制解决问题;不好的方面是我们房地产的问题主要是政府对土地市场行政干预依靠土地财政形成的。我们现阶段有没有可能把房地产市场的核心问题解决，建立长效机制,这是值得深入研究的。
    一、土地的市场化配置势在必行
    讨论中国的房地产问题，首先要放在一个大的背景下，即现阶段中国经济区域分化特征比较明显。通过对比珠三角、长三角、京津冀、东北和西北地区的城市发展水平就可以看到这个问题。目前，我国的人口可以在全国范围内跨区域自由流动，城乡之间、城市之间的人口流动正在进行之中。除了城市化、区域化发展之外，我们还在大力搞乡村振兴战略，整个城市化的发展趋势可能会对房地产市场造成巨大的影响。此外,很多地方地铁、高铁都建了，环境改善了，这些基础设施条件的改善也会体现在房地产的价格和人口流动上。
    2016年之前不同能级城市的房价分化明显，房地产市场自然分化，房价上涨从一线热点城市依次向二线和三四线城市传导。2016年9月以来由于采用分类调控的方式，使得中国房地产市场逆向分化，也就是说，一二线城市及热点三线城市政策环境日趋严厉，呈现出限购、限贷、限售、限价、限商的五限格局；而非热点的三四线城市政策环境相对缓和，许多城市出台了“棚改+高货币化补偿”的积极去库存政策。2016年9月以来，调控城市与非调控城市间房价涨幅差异明显。调控城市房价涨幅持续回落，部分城市房价略有回落，非热点三四线城市房价涨幅明显。这种调控方式实际上使供求的矛盾加剧了，很多情况下在一二线城市供求的矛盾并不反映在价格上，反映的是“量缩价稳”，推迟网签，价格失真。值得注意的是，调控城市的房价是由于你买不到房子，或者买的房子的价格低了，但是可能车库价格涨很厉害，加上去并不低。三四线棚改、货币化补偿，消化库存，市场热度高涨，容易导致对这些地区房地产盲目乐观。价格的失真不但会误导投资者,也会误导决策者。
    金融视角下如何引导居民储蓄投向值得关注。我国目前居民财富超过60%配置于房地产，远高于发达国家。如果没有对居民储蓄投向的正确引导,就会产生资产价格泡沫和系统性风险隐患,如果居民资金过度配置于房地产行业,也不利于中国经济转型、产业升级和竞争力提高。金融视角下，我国和其他国家房屋贷款有一个很大的差别就是首付比例。我国很多城市的首付比例达到了60%甚至70%，这个因素导致我国和其他国家出现的房地产市场的问题是不一样的。美国次贷危机或者其他国家出现的房地产问题往往是零首付、低首付所致，一旦房地产价格走低，首先出问题的就是金融机构，继而在整个金融体系中蔓延下去。而我国的房地产市场一旦出现问题，60%的首付比例对抵御金融体系风险便起了很好的作用，但过高的首付比例从社会资源的配置效率角度来说是很低的，这也是考虑我国房地产问题必须面对的现实。此外，我们应该把金融市场、城市化和房地产放在一个背景下来考虑。
    现如今，中国的人均GDP已经超过了8000美元，在这个经济发展阶段，居民的财富开始快速积累。有人提出了金融周期对房地产有什么影响的问题，这个问题也值得深入思考。例如，当前一、二线城市严格调控，三、四线城市政策相对缓和，这种背景下供求矛盾必然加剧。一、二线城市很多矛盾并不直接反映在价格上，而是反映在量缩价稳、推迟网签、价格失真、库存虚高等方面；三、四线城市的棚改、货币化补偿，消化了库存，市场热度高，但容易导致盲目乐观。如此一来，居民的资金流向三、四线城市买房，这是泡沫以另外一种方式在体现，如果没有一个长效机制，只能“按下葫芦起了瓢”，只是把一些问题暂时掩盖了，并没有真正地解决房地产的问题。
    土地错配和低效率使用阻碍了城市化的进程。从需求侧来看，城市化始终是支撑房地产市场的主要力量，近年来我国的城市化进程由“城镇化”转向“都市化”。大致在2012年之前，中国的城市化体现为“城镇化”，即人口向城镇集中，大城市、中小城市之间人口流向的速度没有系统性差异。此时，城市住房需求总体上升，带动城市房价总体上涨。2012年以后，中国的城市化开始从“城镇化”向“都市化”转折，人口加速向大城市和特大城市集中，而中小城市人口流入速度相对缓慢。由于不同能级城市人口流入速度出现分化，使得房地产市场需求力量产生差异，房价增速因此出现分化。 2011年以来，一线城市、重点二线城市常住人口同比增速远高于三四线城市，其房价涨幅也大大高于三四线城市。如果我们用小学生在校人数与房地产市场进行分析，就更容易看得出来，人口的流入与房价的上涨密切相关。
    但是，从供给的角度我们可以看出来，城市化布局失衡，土地错配和低效率使用，形成房地产供给的人为约束；行政干预过多，一二线居住用地占比过低，工业用地占比过高。不同能级城市之间土地供给力度存在差异。2004年全面实施土地招拍挂制度实施以来，地方政府垄断了土地供给权,土地出让收入又是地方政府重要的收入来源,土地供给实际上是非竞争性非市场化的,土地招牌挂制度也应随着土地市场化和房地产税等长效机制的建立而改革完善。
    建立一个全国城乡统一的土地当量市场势在必行。人口是更多的向一二线流入，但是土地的供给却更多的是在三四线城市。并在人口流向越多城市，土地供应越少。可以看出来，怎么样让土地市场既要保持18亿亩的耕地红线，同时又让土地市场供给更加市场化，能够适应中国的城市化、区域化发展，提高土地使用效率，可能是房地产市场改革的一个很重要的方面。人口在向长三角、珠三角等一、二线城市流动，而房地产政策调控最严的也是这些一、二线城市。但政策调控的问题在于，调控方向从增长的角度来说是遏制这个城市经济的自然发展。中国经济要从高速增长转向高质量增长，就应该让更多的资源按照市场化的方式去配置。很大程度上，我国人口已经自然流动，资本也已经实现市场化了，但土地现在依然是行政调控，行政调控的土地市场自然会造成很多错配。
    关于土地的市场化改革问题，我们十年前做了一个研究，是关于在全国建立一个统一的土地当量市场。我国当前土地的一个重要问题是，许多城市或地区会发现很多闲置耕地，例如北京郊区、上海郊区以及广州等地都出现这样的现象。这是因为，我们要保证18亿亩耕地红线，如果建设用地占了耕地，就需要把其他土地变成耕地,即占补平衡。实际上，由于不允许跨区域占补平衡,城市周边的耕地并没有用于工业化、城市化，也没有真正地用于农田开垦，就造成了土地的浪费。如果我们可以建立一个全国统一的土地当量市场，各地区的土地计量标准一致，把所有土地能生产的粮食用当量的概念转换一下，土地便能够以市场化的方式获得更好的经济发展资源。如此一来，全国各地可根据各地比较优势进行发展。最近已允许全国范围内实现占补平衡，但遗憾的是相关的全国性的土地交易市场并没有建立起来。
      二、房地产税对于建立房地产市场长效机制至关重要
    目前，国家对于一、二线城市的房地产问题已经不能够完全用市场化的手段来解决了，近段时间以来，国家陆续提出通过租赁房、租售并举等措施建立房地产市场的长效机制。然而，除了通过租赁住房解决租房的问题以外，实际上还有一个更重要的问题就是，房地产税出台会打破房地产只涨不跌的市场预期,作为房地产市场长效机制的重要组成部分，我们应当把它放在更加突出、更加重要的定位上来看待。
    作为地方财政收入的重要来源，征收房地产税对于理顺中央与地方政府关系、优化房地产财税体制、减少地方政府对土地财政的依赖和投资冲动、积极向服务型政府职能转变、建设环境友好型和资源节约型社会，具有非常重要的意义，也是健全我国房地产宏观调控长效机制的重要手段。早在2003年党的十六届三中全会就提出了“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”政策目标，房地产税改革均被列入“十一五规划纲要”和“十二五规划纲要”。十八届三中全会将房地产税改革纳入“立法先行”轨道，明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。为此，2015年6月，十二届全国人大将房地产税立法工作列入五年立法规划“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的第一类项目。2016年3月公布的“十三五规划纲要”进一步提出“完善地方税体系，推进房地产税立法”。
    住宅用地使用权以及与之相关的房地产税制度安排，是一国产权保护的直接体现。住宅用地使用权与房地产税密切相关。综观世界各国，绝大多数发达国家都开征了房地产税，同时也是这些国家主要的地方税种，在地方政府税收收入中占有较高的比例。这些国家往往对产权更加尊重，对私有产权保护，对权力有制衡。相反，不发达国家、法制不健全的国家无法规范地开征房地产税。能否成功地、平稳地开征房地产税，影响到中国能否成功地跨越中等收入陷阱，在市场经济的道路上再上一个高度。
    对全球房地产税的总体分析表明，房地产税是各国不动产税最主要的税种，占不动产税比重平均在90%以上；房地产税是各国地方政府稳定可靠的收入来源，占地方政府税收平均近40%；房地产税占GDP的比重较小，税收负担相对较轻，OECD和非OECD国家房地产税占GDP的比重分别1.05%和0.395%；历史数据表明，房地产税占GDP的比重持续稳定，能够促进房地产市场平稳发展。通过对对美、英、日、韩和香港的比较分析表明，房地产税适合不同类型中央地方关系安排的国家和地区，既适用于以美国为代表的完全分权型国家，也适用于适度分权型和中央集权型国家；从功能定位来看，房地产保有环节税收收入是地方政府重要的收入来源，与公共服务水平直接关联；从征税对象和范围来看，各国房地产税基范围广泛，税源充足；从计税依据来看，主要采用房地产评估价值和租赁价值作为计税依据；从税率设定来看，各国差别较大，但大都赋予地方政府一定灵活性；从税收征管来看，普遍对公共房产、居住用房产实施减免和一定的优惠，具有完备的评估及争议处理机制。
    三、房地产税等长效机制措施应通过地方试点,竞争优化趋同实现
    目前，党中央国务院已就房地产市场平稳健康发展明确要求，应坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制泡沫，又防止房价大起大落。近期，部分城市相继推出租售并举、租购同权、共有产权住房以及农村集体建设用地可以进入租赁市场等试点工作，一定程度上推进了住房租赁市场的发展，提高了住房供给的弹性。但由于中央地方财税关系尚未理顺，土地市场化改革未推进，户籍、社保、医疗、教育等配套措施并未完全跟进。总的来说，这些探索对于抑制房价过快上涨有一定的作用，但依然属于辅助性政策，仍需要从根本上解决房地产市场的结构性体制性问题。其中,房地产税是一个重要的政策措施。
    那么，房地产税既然这么重要，党的文件、政府的文件里面多次提及，为什么却迟迟推不出来呢？我认为，很大程度上是因为我们在改革方式上出了问题。我们在讲房地产税重要性的时候，可能有一些学者会举很多反例。例如，日本和韩国推出房地产税以后，房地产市场从此进入了多年的萧条期。很多文献以日本、韩国为例和中国进行对比，我认为这是不具备可比性的。而日本和韩国已经完成城市化进程，完全定型了，跟我们并不是处在同一个阶段。目前这种毕其功于一役的方式推进房地产税,即自上而下而决定房地产税，决策者事实上很难做决策，只能依靠先立法来解决，从立法到出细则至少都是多年后的事了。由此可见，我国房地产税改革在改革方式上出了问题。
    中国这么大且不平衡、各地情况比较复杂，在推进改革的过程中，一方面，国际上很难提供成熟的经验；另一方面，国家内部很不平衡，城市和农村、东部和西部、工业农业和服务业发展非常不平衡。房地产税改革可能造成的影响很大，决策层不容易下决心。因此，改革往往应从小范围开始，而且要强调改革是一种允许“试错”的过程，可以先试点，如果发现问题，吸取经验教训，有些措施可以取消，有些措施可予修正，体现为一个不断探索的过程。
    改革是个学习的过程。一开始即便是自认为设计周密的改革，在具体实施时也会发现，设计方案总会有一些缺陷。在试点过程中，就得到了学习和认知的积累。这样，以后就能知道如何更好地去设计、推动下一步以及其他领域的改革。因此，要有一个允许试错的改革环境。我们很多的改革“只许成功，不许失败”，即便是改革中出现了问题，也要通过其它方式加以掩盖，也就导致改革的相关经验无法推广、教训也没有得到充分汲取。
    有人认为，房地产税的改革要先立法，只有先立规矩，才能按照新的规则更好地推进改革。但问题是，还没有开始做，怎么知道该如何去立规矩呢？有人提出可以借鉴国际经验。的确，在某些领域，我们可以从国际上借鉴相关的规则经验，甚至可以“抄”一部类似的法律。但就房地产税而言，中国这么大，内部发展这么不平衡，而且还是一个转型经济体，很难确保国外借鉴的法律真正适用。
    我国房地产税试点的条件已经相对成熟。对于房地产市场来说，位置和区域是最重要的。这样一个市场最适合各个地方去搞试点，这是现阶段最可以做的事。如果选中国的一个城市做试点，无论是上海、北京或者其他地方，一旦出现问题对中国整个经济不会有那么大的损害，风险是可控的。同时，房地产税作为地方税种，地方政府有试点的积极性。可以在中央“顶层设计”的框架下，地方政府依据各地差异化的位置和区域开展“基层试错”。反而如果不愿发动地方试点，各地方政府都将矛盾上移，中央就很难做出一个真正的决策。这里面提到的房地产税并不是像现在上海、重庆搞的这种，它们不是真正意义上的房地产税。
    房地产税作为房地产调控长效机制的重要内容，政策方向非常明确。从当前我国实际情况来看，加快推进房地产税改革的基本条件已经具备。目前，应采取“宽税基、低税率、可负担、含存量、逐步实施、激励相容”的原则，加快推进房地产税改革。“宽税基”是指征税对象应涵盖全部房地产，体现公平原则；“低税率”是指税率设置应简单易行，不应过高，如在0.2-1.0%之间并由各地自行决定，以便执行；“可负担”是指应按一定标准设定免征额，如人均30—60米的免征面积，以降低居民负担，提高征税效率；“含存量”是指房地产税征收范围应同时包含增量和存量房地产，而不是像重庆和上海等地的试点中只在增量上做文章,将房地产税征收与交易环节挂钩，以有利于居民代际公平，促进存量房供给；“逐步实施”是指房地产税应采取先试点、再推广的改革步骤，在推出首批试点具体方案同时，明确逐步全面实施具体期限，以有效引导市场预期；按照激励相容的原则，可将房地产税试点与地方发行市政债规模挂钩，逐步增加以房产税作为市政债偿债来源的比重，更好地激发地方推进改革的积极性，推动改革走向深入。此外,还应理顺房地产税同建设、交易环节税费的关系。随着房地产税逐步推开，要同步下调建设和交易环节的税费，维持合理税负水平，完善有利于居民持续换购住房的税收政策。
    中国四十年改革开放一个成功经验是分散决策、地方制度适度竞争、优化趋同，只有通过试点，才能够在推行过程中知道当前在推进房地产税究竟有什么样的问题，什么样的措施是合适的，什么样的措施是不合适的。先“自下而上”，然后再“自上而下”，二者相结合，才能成功。改革也容易推进。通过竞争优化趋同去推进房地产税和其他房地产的政策措施，这样才能够寻找到适合中国特色的长效机制。很多长效机制措施都是从国际经验得出来的，这样的长效机制究竟是否适合中国国情以及各地情况需要格外注意。事实上,一二线房价已经过高,不能完全依靠市场化方式解决房地产问题,但不代表三四线城市不可以主要依靠市场化方式解决房地产的问题。现阶段提出的很多长效机制，需要找一些城市和地区把这些机制都去试点一下，观察会出现什么样的问题，只有这样才能真正推进住房制度的改革。事实上，除了房地产之外,养老、医疗和教育等方面的改革也应以这种方式推进。