治理金融企业参与地方建设投融资乱象

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    金融企业参与地方建设的投融资乱象是地方政府隐性债务堆积的重要助推因素。为打赢防范化解重大风险攻坚战，必须大力整治金融企业对地方政府和国有企业的各类投融资乱象，从资金来源渠道发力，铲除隐性债务堆积的温床。
    金融企业参与地方建设的投融资乱象是地方政府隐性债务堆积的重要助推因素。地方政府的各类违法违规融资和变相举债是我国地方政府隐性债务的重要根源。地方政府为规避法律、法规以及政策约束，在金融企业的协同下，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府违法违规举债、变相融资的目的。其典型形式包括地方政府融资平台公司获得的各类委托贷款与信托融资、政府或国有企业“劣后”的分级投资引导基金、不合规的政府购买服务、带回购条款或保底承诺的政府与社会资本合作以及借道国有企业或事业单位的各类其他融资等。地方政府要完成这一系列的复杂融资结构设计和金融交易，没有金融企业的专业支持，很难实现。
    地方政府违法违规融资和变相举债的主要资金来源渠道就是银行理财资金以及信托、证券、基金、保险机构等非银金融机构开发的各种非标类资管计划，而这些资管计划主要投资于信托贷款、委托贷款、收/受益权、私募债权、带回购条款的股权性融资等。通过估计非标资管计划的规模及其主要资金流向，可以大致推断这一类地方政府隐性债务规模。根据中国证券投资基金业协会的在线数据显示，2017年四季度末，我国券商非标投资规模约为11.38万亿元，基金子公司非标投资约为6.35万亿元，信托公司非标规模（银信合作+信政合作+私募合作）约为7.46万亿元，银行理财产品非标投资规模约为4.79万亿元，保险机构非标投资约为5.995万亿元，非标投资总规模合计约为35.975万亿元。由于非标投资资金主要流向房地产企业、地方政府投融资平台、“两高一剩”产业以及“双创”领域，其中投资到地方政府融资平台的比例大概在16%—26%之间。可以推算，地方政府通过金融企业违法违规融资和变相举债的规模。
    当然，在如此庞大的地方政府隐性债务背后，潜藏着金融企业最大最切实的利益：通过捆绑住地方政府与国有企业这两大“安全资产”，融入政府信用背书，将原本应当由金融企业承担的风险损失转嫁给了地方政府，实现了“无风险”收益的最大化。然而，由于此类隐性债务多发生于政策法律意识淡薄且融资能力有限、但融资需求巨大的基层政府，这些基层政府的隐瞒不报以及债权债务关系的不直接、不公开透明，导致债务通常难以得到及时有效的风险揭示与处置，积弊良久而埋下了巨大的财政与金融风险。因此，治理此类地方政府隐性债务必须从金融企业入手，从资金来源渠道发力，才能有效抑制乃至根除地方政府违法违规融资的温床。
    坚持“穿透”原则强化资本金审查与底层资产管理，规范金融企业参与地方建设的投融资行为。地方政府“隐性”债务的重大风险在于这一部分债权债务关系的不公开、不透明，财政金融风险被隐匿，集中表现为金融企业参与地方政府违法违规融资项目的“高杠杆”风险以及相应配套设计的结构化融资安排的严重错配风险。
    在经济高速增长期，杠杆风险往往被掩盖，不容易暴露出来。但是，一旦经济增速明显回落，杠杆风险必将迅速凸显。根据国际清算银行数据，我国非金融部门债务负担率（债务余额/国内生产总值GDP）、非金融企业部门、家庭部门负债率与非金融部门偿债率（债务本息偿付/收入）呈现持续上升趋势，至2017年三季度末，分别达到256.8%、162.5%、48%和20%。我国非金融部门债务负担率高于新兴市场国家143.2%的平均水平，也高于美国的250.9%。因此，“积极稳妥去杠杆，控制债务规模”是当前深入推进“三去一降一补”供给侧结构性改革的重要内容，也是防范化解重大风险的关键内容。
    然而，在近年金融企业参与的地方政府违法违规融资项目中，由于一些金融企业的有意放水、推波助澜，存在国有企业与政府的“高杠杆”融资行为，例如以“承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、回购劣后级份额”等为典型模式的“明股实债”，以“公益性资产、储备土地、小股大债”等为代表性做法的违规出资或出资不实，以“股东借款、借贷资金”等为主要方式的债务性资金出资等等，显著推高了以国有企业为主的社会资本方以及地方政府的“杠杆率”，极大加剧了国有企业、地方政府、金融企业的违约风险和流动性风险。这些现象充分说明，在金融企业参与的一些地方政府投融资项目中，杠杆融资功能被发挥到了极致，积聚了巨大的杠杆风险。
    除“高杠杆”风险之外，在金融企业参与的地方政府投融资项目中，还存在严重的错配风险，突出表现为期限错配与过度集中风险。一些金融企业为了规避信贷规模限制、降低资本消耗和风险拨备监管压力等因素考虑，将理财资金通过购买信托、券商、基金、保险等机构设立的资产管理计划投资非标资产，间接为一些处于政策限制行业和领域的“优质”客户（例如地方政府融资平台公司、“两高一剩”国有企业）提供融资支持。在这一过程中，当理财资金期限较短而底层投资项目期限较长以及理财资金预期收益与项目投资回报不能合理匹配时，资管产品通过设立具有“滚动发行、集合运作、分离定价”特征的资金池强行抹平了资金来源与资金运用的时间错配和成本—收益错配以此满足特定政府投资项目的融资需求，一旦出现项目经营不善或投资失败导致现金流断裂极可能引发系列连锁反应，潜在风险巨大。此外，为满足政府投资项目的大额融资需求，金融企业往往通过设立多个理财产品或资管产品对应单一投资项目，变相突破投资人数限制或者其他监管要求，人为制造了较高的集中度风险。
    加强监管统筹协调，实现对地方政府违法违规融资监管的“全覆盖、零容忍”。随着我国金融业的快速发展，经济金融化的特征已经十分明显，这充分反映出我国社会资源市场化配置程度的显著提高，金融对实体经济的全面渗透与互动已经相当普遍和深入。我们应高度警醒金融风险与实体经济风险的相互传导叠加也由此变得更加紧密与剧烈。其中，财政风险的金融化与金融风险的财政化是其最集中的体现。当前，金融企业已经全面介入到地方政府的投融资活动中。从地方政府债券的定价、发行与流通，到政府与社会资本合作、政府投资基金的设立与运作，再到城投债、项目收益债等“类政府债”的发行与流通，从不缺少金融企业的身影，而且发挥了极为重要的作用。财政与金融的联系已经牢不可分。因此，在处置地方政府违法违规融资和变相举债、防范化解重大金融风险的过程中，财政部门与金融部门的协调配合必不可少。
    从资金需求侧，财政部近年通过立法明确地方政府债券是地方政府唯一举债融资方式，从加强地方政府债务限额管理、预算管理、应急处置机制建设以及日常监督管理等方面规范了地方政府的投融资行为，取得了遏制地方政府违法违规融资和变相举债的阶段性胜利。但是，在资金供给侧方面，此前一直没有进行过系统性地规范，这也正是财政部出台《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）的背景。同时，还需要金融监管部门和金融企业自身积极协调配合、强化内控，实现监管的无缝对接与全覆盖，从资金源头遏制地方政府违法违规融资和变相举债行为。