改善就业服务 实现更高质量更充分就业

    2017年，我国就业形势总体向好，同时受到生育政策变化、延迟退休方案出台等多种因素影响，不同人群的劳动参与水平有所波动，就业情况出现新趋势和新特征。当前，新一轮科技革命和产业变革加速、全球竞争加剧，使我国就业形态、就业结构、就业稳定性以及劳动技能需求等发生相应变化。在此背景下，如何进一步提升就业质量，更好保护劳动者权益，实现更高质量和更充分的就业，是需要深入研究的课题。
    形势总体向好 新特征需关注
    城镇就业规模持续扩大 当前就业感受指数上升
    2017年，我国国内生产总值实现了6．9％的增长，为进一步扩大和稳定就业奠定了基础。在劳动年龄人口下滑的情况下，2017年年末全国就业人员达到77640万人，比上一年的77603万人略有增长，特别是城镇就业规模持续扩大，城镇就业人员达到42462万人，比上一年的41428万人增长了1034万人。
    来自多个渠道的数据都反映出2017年就业形势总体向好。从国家统计局公布的部分月份31个大城市城镇调查失业率的数据看，2017年的调查失业率较上一年有明显下降，2017年10月更是下降到4．83％，为近年来的最低值，2017年12月的调查失业率为4．98％，虽然较10月份略有上升，但仍然维持在5％以下。央行进行的城镇储户问卷调查则显示，认为形势较好、就业容易的居民占比从2017年3月份的13．6％持续上升到12月份的15．9％，比2016年6月份的低点10．6％上升了5．3个百分点。当前就业感受指数也从2017年年初的41．28上升到12月份的44．9，全年的平均水平则为42．8。
    国务院发展研究中心“中国民生调查课题组”民生满意度电话调查的结果显示，在没有工作的人员中，认为是单位原因不工作的被访者（即因为单位破产、停工等原因离开工作岗位并且没有进入新岗位的人）较上一年有明显下降。2017年，在所有未在业的18岁至74岁的人口中，有5．26％的人认为是由于单位原因导致自己没有工作。在2016年，这一比例为10．37％。在各个群体中，中年人、高中以及中专学历的劳动者因单位原因不工作的比例相对较高。
    与此同时，因照料家庭而退出劳动力市场的人数出现上升。调查显示，2017年因为料理家务及照料家庭成员而未就业的人群占总样本的比重为7．71％，比2015年的4．81％上升了2．9个百分点。
    值得注意的是，不同群体间的就业状况存在较大差异。“中国民生调查课题组”民生问题入户调查（下称入户调查）的数据显示，一半以上的农业户口劳动者在非农部门就业，户籍带来的就业门槛仍然突出；一线生产人员占比下降，临时聘用人员占比增长；临时聘用人员工作量下滑，中层和基层管理人员的工作量上升较大；高层管理人员收入分化，临时聘用人员中收入下降的劳动者比例较大。
    劳动保障水平有待提高
    劳动合同覆盖率不高 临时务工人员被拖欠工资比例较高
    2011年，恶意欠薪入刑正式实施；2015年，四部门联合下发了《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》，加大了惩处恶意欠薪的执行力度。但调查显示，一些劳动关系稳定性不高的劳动者，仍面临着工资被拖欠的风险。
    从入户调查数据看，临时务工人员被拖欠工资的比例较高。2017年，非固定单位的临时务工者中有9．89％遭遇过被拖欠工资的情况。自由职业者、个体工商户雇员以及民营私营企业职工中，被拖欠工资的比例也在5％以上。在城镇就业人员中，有5．25％在过去一年里遭遇过被拖欠工资的情况。
    与此同时，私人部门和公共部门的聘用人员的劳动合同签订率都不高。入户调查显示，城镇就业人员（个体工商户雇主除外）中有43．66％没有签订劳动合同，签订了无固定期限劳动合同的只有8．2％，另有33％签订了固定期限劳动合同。分人群看，非固定单位的临时务工者有78．5％没有签订劳动合同，而个体工商户雇员的这一比例为64．75％，民营私营企业职工和民办非企业单位、非营利组织的职工也有39．69％和47．55％没有签订劳动合同。近年来，我国劳动合同的签订率虽有明显上升，但覆盖率不高的状况没有得到根本改变。
    此外，城镇职工养老保险的覆盖面低，非农就业人员仍然依赖于居民养老保险。入户调查的数据显示，劳动者中仅有21．41％参加了城镇职工养老保险，参加城乡居民养老保险的占在业人员的62．04％，还有13．11％的人没有参加任何养老保险。我国已经实现了养老保险制度上的全覆盖，但不同类别和不同地区的保险之间在衔接上存在障碍，影响了流动人口的参保积极性。同时，城镇职工养老保险的保障水平较高，但个人缴费的水平也较高；城乡居民养老保险以个人缴费和财政补助为资金来源，缴费水平低，但保障水平也较低。大量劳动者依赖于城乡居民养老保险而不参加城镇职工养老保险，这既不利于保障他们自身的老年经济安全，也不利于养老保险制度的健康发展。
    改善就业服务 提升就业质量
    分类管理 加强保障 维护公平 加大投入
    一是积极探索对企业和劳动关系的分层管理。我国产业结构复杂、企业数量众多，企业的性质、规模、用工方式各不相同，劳动者也有多种多样的诉求。与此同时，经济结构调整推动产业转型，大众创业、万众创新促进小微企业、创新型企业迅速发展，面对这些新情况新变化，以往单一标准的劳动关系认定难以应对新的就业形式和新型用工方式带来的挑战。
    对此，应该积极探索对企业和劳动关系的分层管理，允许一些更为灵活的劳动关系存在。对于小微企业、初创企业、创新型企业等在劳动合同关系认定、解雇保护等方面，给予适当宽松的标准。对于企业高管、核心技术人员等谈判能力较强的劳动者，可以在签订劳动合同时给予双方更多的谈判空间。在增强劳动关系标准灵活性的同时，扩大其适用性和可操作性。
    二是不断完善劳动保护和社会保障制度。无论是否与用人单位签订了标准的劳动合同，劳动者的安全、健康等基本权益都必须得到保护。因此，对于一些基本标准，如工作时间、最低工资等，应设置得更为明确。同时，尽快推进社会保险跨地区跨部门转移接续便利化，可考虑设立全国性的调剂金制度，使更多劳动者特别是就业流动性较强的劳动者更有意愿参加城镇职工社会保险。
    三是完善终身教育体系，改善就业服务质量，加大社会对人力资本的投入。随着新技术的迅猛发展，全球都面临产业结构和生产方式的调整。因此，我国的劳动力市场面临着更大的转型压力，市场对劳动者的技能要求也越来越高。劳动者特别是年龄偏大、技能单一、学习能力不强的劳动者，面临技术升级、工作方式变革、行业转换的挑战。相关部门应把加大人力资本投入和提高就业服务质量作为一项重要工作，除了加强对整个教育体系的投入，还应有针对性地加强终身教育、在职教育等直接面向劳动年龄人群的教育投入。同时，应提高公共就业服务的质量，为劳动者转换职业、学习新技能等提供更好的指导。
    此外，还应进一步加强法律法规对劳动者的保障作用，尽快通过立法或司法解释增强反就业歧视相关法律法规的可操作性，并进一步拓宽其适用范围，加大用人单位的举证责任。在维护劳动力市场的公平性上，公共部门应该发挥示范作用。公共部门的人事管理制度是劳动力市场公平和规范程度的标杆，应改变当前一些公共部门在劳动用工方面存在的不规范现象，特别是要解决好同工不同酬等具体问题。
    （作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）