熊锦秋:进一步提升跨境证券监管的法律层级

    近日,证监会公布：监管机构成功查获一起利用沪港通账户跨境操纵“菲达环保”等股票的典型案件。笔者认为，陆港通跨境监管体系渐趋成熟，在此基础上还可进一步提升跨境监管的法律层级。
    该案线索是由上交所前期发现上报。2016年8月上交所实时监控发现“菲达环保”等股票价格走势时有异常，同时港交所通报称，某投资者在交易“菲达环保”过程中多次出现当日大额买入、次交易日反向卖出的异常情况。后经上交所大数据比对核查发现，该沪股通账户与境内多个关联账户相互配合，涉嫌虚假申报等拉升股价操纵手法。正是由于沪港两所高效畅通的跨境协作机制，得以在最短时间内发现跨境操纵线索。
    未来，对香港投资者北向交易的监管手段还可能进一步升级。目前香港投资者交易沪深股票，沿用香港证券市场的“二级账户”架构，实时监控仅能看到香港经纪商信息、而非具体投资者信息。去年年底，香港证监会和港交所公告计划于2018年第三季度推出投资者识别码制度，要求香港经纪商为其客户编制与该客户特定识别信息配对的客户编码，并在交易申报中附加该编码，由此将实现北上交易投资者身份信息的穿透。
    穿透式监管无疑具有重要意义。比如《证券市场操纵行为认定指引》规定认定连续交易操纵，操纵主体需具有资金优势、持股优势或信息优势，若操纵主体采取化整为零措施、多个账户开户，就可能规避构成资金优势、持股优势；如果采取“穿透式监管”，即使同一主体在境内外多头开户，监管者也可监督不同名账户之间存在利益同属关系，那么有关主体采取多头开户的操纵手法就不再行得通。尤其是洗售操纵手段是在自己实际控制的账户之间进行证券交易操纵，有了穿透式监管要求上报的信息资料，不同账户之间的洗售操纵就犹如掩耳盗铃、彻底透明化。
    通过本案查处可以看出，天网恢恢疏而不漏，投资者不要以为通过跨境交易实施操纵，就可侥幸逃避法律打击。尤其未来穿透式监管也将覆盖北上交易投资者，那么假道香港迂回实施A股操纵的歪门邪道更被封堵得严严实实，跨境交易也绝非监管的真空地带和法外之地。
    本案的成功查处，得益于内地与香港建立了一系列的合作机制。比如2016年11月签署了《内地与香港股票市场交易互联互通机制下中国证监会与香港证监会加强监管执法合作备忘录》，其中对“协助调查”有明确规定，“双方在各自法律权限范围内，对一方提出的协助请求，给予及时、充分、有效的协助”；“当涉及两地重大紧急案件时，或涉嫌违法主体、证人或证据处于双方管辖区，双方可启动联合调查程序”。另外，中国证监会与香港证监会均为国际证监会组织成员，签署了《磋商、合作及信息交换多边谅解备忘录》，根据该备忘录一方提出的协助请求而获得对方的非公开信息和文件，可以用于执行民事或行政执法程序。
    不过，内地与香港的跨境监管合作，以签订双边谅解备忘录为主要形式，由于内地与香港特殊关系，监管协作配合还算比较顺畅。但证券违法违规跨境监管执法一直是个难题，包括如何获取境外信息、如何保全境外涉案财产，如何适用管辖权等；未来若要开通沪伦通、甚至沪纽通，单靠签署双边备忘录，简单复制陆港通的模式或难解决问题。
    对外开放和跨境合作，涉及到一国的立法、执法和司法制度，对此一些国家和地区都有专门的立法予以指引，比如美国1990年通过了《国际证券执行合作法》，对证券监管的国际合作与协调进行规范。总体来看内地证券监管涉外法律体系还不健全，目前还只有《证券法》第179条“国务院证监机构可以和其他国家或地区的证监机构建立监督合作机制，实施跨境监督管理”等原则性规定，建议专门立法，明确跨境监管执法合作的程序、实施跨境监管合作的具体措施等，这将有利于实施跨境监管协作，并提升相关工作规范性。