[访谈]郑功成：社保扩面既要覆盖全民又要保障适度

    既要覆盖全民 又要保障适度
    社保扩面，怎样走好平衡木（民生调查·关注社保扩面③）
  本报记者 商 旸
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    社会保障体系既要覆盖全民，又要保障适度。换句话说，既要继续扩面，继续提高保障，又要量力而行，注意可持续可承受。怎么做到呢？专家指出，需要始终坚持共建共享原则，真正形成多层次保障体系，妥善处理好社保与财政的关系，赋予社保制度与时俱进的自我调节功能。
    在建设社会保障体系的过程中，覆盖全民和保障适度是何种关系？怎么保证二者的平衡？本报记者采访了中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。
    问 社保为何要扩面？
    记者：社保扩面的目的是什么？难点在哪儿？需要把握什么原则？
    郑功成：社保扩面的目的是让人人有保障，在普遍解除人民生活后顾之忧的条件下促进社会公正和人的全面发展。近30多年来我国社会保障改革的过程，是制度变革的过程，更是不断扩大覆盖面、不断增进民生福祉的过程。一方面，经过艰辛探索，我国实现了从适应计划经济时代的国家—单位（集体）保障制向适应市场经济时代的国家—社会保障制的转型，曾经以国家负责、单位（集体）包办、板块结构、封闭运行为特征的社会保障制度基本转化成为现行的政府主导、责任分担、覆盖全民、社会化、多层次化的新型社会保障体系。另一方面，社会保障由过去主要作为城市居民的福利专利发展到覆盖城乡居民的全民保障，事实上已经成为全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障，这是国家发展取得的巨大成果，也是社会进步的重要标志。
    当然，社保扩面的任务还未最终完成。因为国家明确的目标有二：一是养老保险与医疗保险需要覆盖到全体国民身上；二是每一项社保制度均应当覆盖到法定的保障对象身上。而现实是还有一部分未被覆盖进来，如还有大量进城务工劳动者未参与职工基本养老保险、工伤保险等，失业保险覆盖面也限于城镇户籍劳动者，未将进城务工劳动者纳入其中；同时，被相关制度覆盖的人中还有一部分人的保障质量不高，如居民养老保险特别是农民参加养老保险的缴费水平太低，有的仅每年象征性地缴费100元，明显不足以解决未来养老金的需要问题；医疗保险中也存在重复参保、漏保现象。因此，还需要继续扩面并提高制度保障的质量。
    在扩大覆盖面的过程中，需要把握的一条重要原则就是坚持保障适度与量力而行。理性的制度安排必然是既要尽力而为又要量力而行，既要通过不断扩大各种社保制度的覆盖面来让国家发展成果更多、更公平地惠及全体人民，也要基于社保制度的长远发展与代际公平做到量力而行，任何漠视人民福利诉求或者只重短期福利政绩工程的现象都是不负责任的表现，我们需要通过科学的顶层设计和扎实有效的行动方案来达到社保扩面与量力而行的平衡。
    问 两者为何要平衡？
    记者：社保扩面与量力而行之间为什么要保持平衡？
    郑功成：强调社保扩面与量力而行要保持平衡关系，是基于制度公正与可持续发展的需要。一个公正的制度绝不是只有少数人才能享受的，它需要以普惠为条件，这使得不断扩大覆盖面成为社保制度发展的必然；而一个制度的公正又不能只停留在一代人的普惠上，还必须考虑到一代代人都能够获得普遍性的福利保障。但如果超越政府与社会的承受能力，缺乏必要的财力支撑，这种平衡关系被打破，必然顾此失彼。
    任何福利制度都存在着一条难以逆转的刚性增长规律，如养老金只能增长而不能降低，医疗保障成本也会随着健康标准提升与医疗技术进步而不断提高，以最低生活保障为核心的社会救助制度必然要伴随收入水平与生活水平的普遍提高而提高，而支撑制度长久发展的财力却不可能从天上掉下来。可见，在扩大社保制度覆盖面的同时，必须要考虑可供支撑的财政条件与物质基础，如果扩大覆盖面的同时不注重量力而行，就完全可能造成超越经济社会发展水平而导致整个制度不可持续，结果必然是导致代际不公，留下无穷后患。
    在这方面，一些国家曾有过深刻教训。如巴西自20世纪80年代以来，不仅建立了全民医疗和教育免费的制度，而且划定了高额的救济金、养老金和退休金，并推出诸如“我的家我的生活”等一系列惠及低收入家庭的住房、生活补助计划，但这种取向并未充分考虑到制度的可持续性，虽然其人口结构还相对年轻，但政府为支撑普惠而偏高的福利制度，透支了政府财力，经济增长率也从2013年的3%下降到2014年的0.5%，2015年为-3.77%，2016年为-3.59%，尽管福利制度不是其经济陷入负增长的主要因素，但至少因为当初欠缺量力而行的考虑，造成了被动局面；同属于拉美的委内瑞拉一度因石油而非常富有，同期建立了高水平福利制度，现在遭遇石油危机，国家陷入了发展困境，福利制度也难以为继。希腊还未从2008年债务危机中摆脱出来，其经济政策与政治因素当然是主要致因，但将福利制度与政府财政紧紧捆绑，其中每年将GDP的11%的财政收入用于支付养老金，而其他国家养老金占GDP的平均比例仅为2.25%，也面临着必须改革福利制度的压力。
    这些发生在国外的现象，为我国发展社会保障制度提供了一个参照，这就是必须积极推进社保制度建设并不断扩大覆盖面，但同时必须量力而行，避免影响制度可持续发展并陷入复杂的发展危机之中。
    问 平衡关系咋实现？
    记者：既要扩面，又要可持续，怎样才能实现？
    郑功成：建立健全覆盖全民的社保制度并不断提高其保障水平，是满足人民对美好生活向往的内在要求，更是社会主义本质的具体体现。而要不断扩大覆盖面并确保这一制度可持续发展，需要着重考虑如下政策取向：
    始终坚持保障适度。保障不足将无法解决现实中的各种民生问题，而保障过度则会导致制度不可持续。
    始终坚持共建共享，并以共建为共享之牢靠基石。福利权利要与责任分担紧密结合，不能只讲享受福利待遇而不尽缴费等义务，美好生活不能指望不尽责任的高福利制度来满足，还需要依靠个人努力奋斗并尽到应尽责任。
    真正形成多层次保障体系，让社会保障责任得到更为合理的分担。如果充分调动了市场主体与社会主体（如慈善组织）参与建设社保体系的积极性，还能够继续维护家庭保障的功能，则整个社会保障制度的物质基础就会不断壮大，制度不可持续的风险便会大幅度降低，因此，社保体系的建设需要全社会参与、各主体尽责。
    妥善处理好社保与财政的关系。除了社会救助及其他直接面向困难群众的制度安排，应当在社保制度与国家财政之间形成必要的隔离墙，如基本养老保险应当确立财政分担的责任比例并稳定下来，医疗保险需要促使政府、用人单位与个人的责任分担逐步走向均衡，社会救助需要有激发受助对象摆脱困境的内生动力，工伤与失业保险等制度安排需要增强积极预防的功能等。
    赋予社保制度能够与时俱进的自我调节功能。以养老保险为例，影响其发展的参数包括参保率、替代率、缴费率、缴费年限、退休年龄、政府分担责任的比例以及可以部分替代其职能的其他制度安排等，如果这些参数处于长期僵化状态，必然难以适应人口老龄化带来的挑战。因此，必须在制度设计时和发展过程中使之具有参数调节与结构调整的功能。
    总之，社会保障覆盖全民是这一制度的内在要求，更是国家坚定不移的发展目标，而保障适度、量力而行并始终贯彻责任合理分担原则，是维护社保制度可持续发展并不断促进社会公正的必要条件。在我国社会保障体系即将进入成熟、定型发展的新时期，需要以更加积极的姿态扩大社保覆盖面，用更加有效的措施来推进整个社保体系的健康发展，但又必须瞻前顾后、坚持理性，在做好科学的顶层设计前提下，让社保制度成为我国人民世代福祉的可靠保障。