蔡昉：深化改革提升经济潜在增长率 制定户籍改革时间表、路线图

    蔡昉，现任中国社会科学院副院长、党组成员，中国社会科学院学部委员、学部主席团成员，兼任丝绸之路研究院理事长。
    中国社会科学院副院长蔡昉日前在接受中国证券报记者专访时表示，当前中国经济的潜在增长能力并未充分得到利用，如果相关领域改革可以取得明显效果，如提高非农产业劳动参与率、生育率、全要素生产率，中国经济潜在增长率将可以达到“更好结果”。另外，户籍制度改革可带来立竿见影的改革红利，提高未来中国经济的潜在增长率。他建议，应按照自上而下的顶层设计推动户籍制度改革，制定全面的时间表和路线图。
    不要用应对经济周期的办法刺激经济
    中国证券报：您曾经表示过，中国确立并寻求的改革、稳定、增长三者之间并不是此消彼长、非此即彼的关系，把握三者之间的统一，具体需要做些什么？
    蔡昉：我提出关于改革、稳定、增长三者之间并不是此消彼长，非此即彼的关系这一论断，是针对当时一些国际评级结构将我国主权信用评级展望调整为“负面”的情形，国外相关研究人员称中国不可能在改革、稳定、增长之间兼得，并称之为“不可能三角”。最近标普下调中国主权评级，许多专业人士作出了回应，不认可该评级的下调。从此可以看出，国内外许多人对中国经济的认识有误区。事实上，从我国当前宏观经济形势来看，改革、稳定、增长三者之间是可以并且应该相容的。
    自2012年以来，中国经济增长速度处在下行过程中。与此同时，认识经济减速的原因非常重要。从人口结构变化的角度看，减速是经济发展阶段变化的必然，并非坏事，但需要正确应对。如果我们承认，2012年之前的两位数高速增长是人口红利的收获；2011年开始的劳动年龄人口负增长和人口抚养比由降转升就意味着人口红利的消失，结果是潜在增长率的下降。从经济增长理论角度看，保持与潜在增长能力相符的实际增长速度，即为健康的经济增长，也有利于宏观稳定和金融稳定。
    所以，首先我们应该认同和接受中国经济减速是正常现象，即要适应经济发展新常态。研究表明，即使按照目前趋势，中国潜在增长率的下降也是缓慢的，可以在很长时间里被称作“中高速”。即便有一天，像美国经济学家萨默斯所说的那样，回归到均值，即降到3%左右的世界平均水平，那也是到本世纪中叶的事情。因此，判明中国经济的减速不是周期现象，只要不采用刺激手段，就能够保持稳定。也就是说，我们不要用应对经济周期的办法去刺激经济。从这个意义上讲，要淡化GDP增长率这一指标，更加强调增长质量和效益，经济就完全能够稳得住。
    不过，中国经济的潜在增长能力并未充分得到利用，现实中尚有诸多体制、机制弊端妨碍生产要素供给和全要素生产率的提高。因此，通过改革消除这些体制机制障碍，可以提高潜在增长率，也可以取得实际增长速度的更好结果。研究表明，凡是能够提高全要素生产率、改善劳动参与率和劳动力供给、提高资金使用效率的改革，都可以实实在在地提高未来的潜在增长率。虽然这并不能改变增长率长期下行的总趋势，但改革可以使减速更缓慢，使经济保持中高速增长的时间更长。
    总体来看，改革、稳定、增长之间的一致性和互相促进关系，并不是自然而然就能够形成的。要认识到经济增长速度下行不是周期现象，不盲目出台刺激政策，就不会产生系统性风险，就实现了稳定这个目标。深化经济体制改革、挖掘潜在增长率潜力、赢取改革红利，就可以争取更好的经济增长结果。做到上述几点，改革、稳定、增长三者之间就完全可以相容，不会是“不可能三角”，而是一个在稳中求进总基调统领下，能够行稳致远的稳定三角。
    党的十八大以来，改革力度之大、效果之显著都是前所未有的。今年以来，经济增长速度企稳就包含着改革红利的贡献。从这个意义上说，对中国经济持悲观态度是不必要的。
    加强顶层设计 推动户籍制度改革
    中国证券报：如何看待中国当前的城镇化形势？未来推进城镇化发展的重点和难点有哪些？如何打破这些难点？
    蔡昉：此前做过比较，中国改革开放时期的城镇化速度是世界经济史上最快的。这与我国经济社会发展的高速度有关，也与我们所处的人口转变阶段有关。因此，随着经济发展进入新常态，人口转变进入新阶段，这个速度趋于减缓。例如，2000年至2010年期间，每年外出农民工增长率为6.9%，2014年下降为1.3%，2016年仅为0.3%。虽然城镇化减速没有那么明显，但近年来的城镇化速度，包括户籍人口城镇化率的提高幅度，更多的是靠县改市（区）、乡改镇、村改居等行政区划口径变化所维持。我国的城镇化并不仅仅是人口向城市的集中，更重要的是劳动力资源的重新配置。
    另外，在1978年至2015年期间，剔除物价因素，中国经济的劳动生产率提高了16.7倍，其中第一产业、第二产业和第三产业的贡献占到56%，另有44%的贡献来自于劳动力从第一产业转向第二和第三产业产生的资源重新配置效率。今后，人口因素的变化使得该动力不再能够靠规模推动。现存的一系列体制机制障碍阻碍着我们挖掘潜力，最核心的就是户籍制度还在制约着农业劳动力稳定转移。
    迄今为止，围绕着户籍制度，对很多处在外围上的配套政策的改革已经得到推进，户籍制度不再成为阻碍劳动力流动并在城市居住的障碍。但改革越来越需要进入到户籍本身改革这个核心问题上。在此问题上有一个理念应确立，即户籍制度改革是一个公共品，是一个具有全国范围正外部性的公共品。也就是说，它不仅仅是地方政府的问题，而是全国的问题。许多研究表明，户籍制度改革可以直接带来立竿见影的、真金白银的改革红利。它可以提高未来中国经济的潜在增长率。虽然今后不再能够维持两位数的增长速度，但改革可以使减速更慢一些，经济增长相对而言更快一些。
    但这个改革红利是在中国经济整体上所表现出来的，而改革的成本则是要每一个地方政府直接面对。因此，会产生中央政府和地方政府在户籍制度改革问题上的“激励不相容”问题，打破“激励不相容”需要合理分担改革成本。城市政府要为本地人口提供基本公共服务，但是它没有动力把这个福利延伸到新居民上，因此不愿意让更多的农民工变成市民。我们必须打破这种格局，否则农民工在40岁以后就可能回乡，劳动力短缺的现象会更加严重。由于新转移的农民工日益减少，转移进来的速度会越来越慢，返乡的人数越来越多，劳动力转移和城市化就变成了一个逆流向，意味着生产率提高的逆向变化。
    既然现在还无法分享这个改革红利，因为不能一一直接对应，分担改革的成本，那么中央政府为推进户籍制度改革更多埋单就至关重要。应该按照自上而下的顶层设计推动户籍制度改革。其次，中央政府要制定一个全面的时间表和路线图，让中央政府支付的这些改革成本与地方实现的城市户籍人口的增长一一对应，形成可控的、可推进的、可操作的，也可评估的改革路径。
    中国经济潜在增长率将达到更好结果
    中国证券报：近期有关“新周期”的讨论非常热烈，判断进入新周期的标准有哪些？如何看待未来中国经济增长速度的趋势？
    蔡昉：最近这一轮讨论中存在两类观点，即“新周期论”和“新平台论”，相互之间也有争议。“新周期论”认为中国经济进入新一轮上升周期。在我看来，近几年增长减速是经济发展阶段变化的结果，而不是周期现象。此外，无论经济处在高速增长时期还是处在潜在增长率下行时期，都会有波动，波动并不必然构成周期。
    在经济学说史上，人们根据各自观察发现，在不同时期分别出现过历时3到4年，被称作“基钦周期”的短周期；历时9到10年，被称作“朱格拉周期”的中周期；历时20到25年，被称作“库兹涅茨周期”的中长周期；以及为期长达50到60年，被称作“康德拉基耶夫周期”的长周期。无论世界经济处于哪种周期的哪个阶段，都看不出中国经济减速与哪种周期有关联。有学者强调新一轮周期是供给侧出清所致，这很难让人信服。即使是真的，充其量只是“三期叠加”中的一个因素，构不成新周期。
    “新平台论”则强调增长“触底”，确切含义是增速基本稳住了，不再继续下滑，并进入中速增长的新平台，且不大可能出现大幅反弹。支持“新平台论”的一个理由是需求侧和供给侧都已触底。但由于供给侧的因素不是周期性的，所以谈不上触底。不过，如果考虑到未来可能产生的改革红利，这种说法也可以作为改革促使潜在增长率提高的情景的一种描述。总之，这些说法都不能完好地刻画中国经济长期走势，还是应该统一在经济发展新常态认识前提下讨论具体问题。
    具体来看，供给侧的减速因素应该指以下已经可以观察到的现象：在人口红利消失的情况下，第一，劳动力短缺会带来工资过快上涨，且上涨超过劳动生产率速度，意味着单位劳动成本提高，制造业的比较优势和竞争力就会下降；第二，随着新成长劳动力越来越少，每年带给劳动力市场的人力资本总量随之下降，劳动力人力资本改善的速度也会下降；第三，随着劳动力短缺严峻化，加上过去投资过度等原因，资本投资的回报率在迅速下降；第四，农村16岁到19岁人口，即初中和高中毕业生的数量在2014年达到峰值，此后这一群体数量呈负增长，这意味着每年从农村转移到城市的农民工增长速度下降，作为全要素生产率一种组成部分的资源重新配置效率也会下降。
    以上因素放到一个经济增长模型中，很自然能得出中国经济增长速度有下行趋势。这些因素，既不是周期性的，也不会表现为任何平台性质。长期来看，我们预测未来中国经济潜在增长率长期下行是符合经济发展规律的。如果没有明显的大幅度改革效应，自然趋势将是下行。即使这样，直到2050年，中国经济增长率也可维持在3%以上。
    而如果相关领域的改革可以取得明显的效果，如提高非农产业劳动参与率、生育率、全要素生产率，中国经济潜在增长率将可以达到“更好结果”，即未来下降得更加平缓，甚至在一定时期相对稳定。从这点来看，一段时期经济增长稳定在中高速平台上的说法，理论上说得通，但在实践中，改革效应可能只是延缓潜在增长率的下降斜率，并不一定表现为一个稳定的平台。
    坚持金融为实体经济服务
    中国证券报：未来一段时间，防风险和加强监管将成为我国金融发展的重要基调。中国经济在短期和长期分别会遇到哪些风险？未来将如何完善金融监管？进一步看，稳增长和防风险该如何兼顾？
    蔡昉：可以设想一种情景，假设所有的经济当事人都认为经济增长减速是周期现象，即由于处于周期的低谷上，实际增长率尚未达到潜在增长率。因此，大家会想办法创造一个“新周期”，努力回到潜在增长率上面。此时会出现两种情形。第一，习惯用传统应对周期的办法，实施宽松的财政政策和货币政策，努力将贷款发出去换取GDP增长，从而造成信贷膨胀，流动性过剩。第二，实体经济领域的当事人明明白白地看到，由于比较优势转换，传统竞争力丧失，订货量使其不能维持原来的经营规模，遍寻新的投资领域也赚不到钱。于是，他们倾向于寻找与比较优势和竞争力无关的领域，譬如股市、房地产或者其他理财领域去投资，则会导致出现脱实向虚的倾向。
    虽然这两种都是假设的情形，但揭示出潜在风险点。首先，由于一些地方政府尚未完全摒弃单纯追求GDP的政绩观，还习惯于靠扩大投资拉起增长速度，导致地方债务的扩大和积累，加大金融风险。这里涉及一些与发展方式转变相关的长期问题，因此产生的风险隐患属于“灰犀牛”事件。其次，过于宽松的宏观经济政策，一方面银行着力放贷，导致一些大企业资金过剩，杠杆率降不下来。风险管控的要求又使得银行规避向中小企业和创业者贷款，造成后者贷款难、资金成本高，往往会求助其他资金渠道，由此形成风险点。此外，在扩大对外投资，推进“一带一路”建设过程中，会因世界经济的不确定性，以及“一带一路”沿线国家的政治经济变数，遭遇一些未能预期的风险，这更多属于潜在的“黑天鹅”事件。
    要守住不发生系统性风险的底线，必须坚持全国金融工作会议提出的做好金融工作要把握好的几条重要原则。这次会议对如何完善金融监管也做出了具体部署。在兼顾稳增长和防风险方面，从根本上说，就是要坚持金融为实体经济服务。
    全国金融工作会议强调，金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。其中提到的实体经济有着特别含义，即与新常态下的工作要求相关。具体来看，一是要坚持供给侧结构性改革，从数量扩张转向质量优先、效率至上，转变发展方式，转换增长动能；二是要继续推进金融改革，扩大金融对外开放。做好这些方面的工作，就能够兼顾稳增长和防风险。
    人口结构仍有很大潜力
    中国证券报：由于人口老龄化和劳动力资源的减少等原因，中国的人口红利已经消失，目前需要做些什么应对人口红利消失？在劳动力短缺的情况下，如何探寻经济增长新动能、激活新的经济增长点？
    蔡昉：当下许多人仍然不承认人口红利即刻消失。毕竟，人们看到中国具有一个庞大的劳动者群体，很难接受人口红利消失的说法。
    首先，人口红利并非像一些人简单理解的那样，仅仅是劳动力数量问题。人口红利不是一个人口学问题，而是一个经济增长问题。人口红利涉及到劳动力数量、人力资本、资本回报率和全要素生产率。这些因素以往都有利于经济增长，如今却发生了逆转性变化。劳动力数量这样一个简单变量，不足以解释改革时期的高速增长，也不足以解释2012年以来的减速。
    其次，从上述导致增长减速的因素看，2010年以后人口结构的自然变化都不利于经济增长，所以说人口红利已经消失。但在人口因素的存量中，尚有一些潜力，由于存在的体制机制障碍，尚未充分挖掘，需要通过改革挖掘潜力。因此，可以说从增量上讲，人口红利已经消失，但从存量上看尚有挖掘潜力。不过，就后者而言，与其称之为人口红利，不如称之为改革红利。
    值得注意的是，在谈挖掘人口因素潜力问题之前，先要指出通过深化改革解决的问题。首先是开启经济增长的新动力。这就是反复提到的全要素生产率。在收获人口红利的发展阶段上，生产要素投入驱动经济增长是主要增长方式，而且劳动力从低生产率部门（如农业）转向高生产率部门（如非农产业），带来的资源重新配置效率构成全要素生产率的主要组成部分。但随着人口红利消失，一方面，要素投入驱动的经济增长不可持续；另一方面，资源重新配置空间变小。所以，必须通过制度和技术创新，以及发挥竞争性市场的优胜劣汰作用，提高全要素生产率。
    目前的人口结构还有转化为经济增长动能的潜力，而且很大。以农村劳动力向城市转移为例，如果中期或较长时间里能够保持这个过程，则可以通过增加劳动力供给、延缓资本报酬递减现象，以及继续创造资源重新配置效率，提高未来的潜在增长率。我们可以做几个比较，来看潜力究竟有多大。
    一是按照国家统计局的统计数字，目前我国农业劳动力比重仍然高达28%。很多学者估计实际农业劳动力比重只有18%，也仍有继续转移的潜力。我构造了一组参照国家，可以与我国进行比较。所谓参照国家是说，目前我国人均GDP超过8000美元，到2022年这一段时间内要实现到12600美元的跨越，就意味着跨过中等收入到高收入国家的门槛。因此，参照国家是指，人均GDP处于高于我国至达到高收入门槛之间的国家。这些国家的平均农业劳动力比重为13%，而刚刚进入高收入国家门槛的匈牙利则为4.4%，意味着我国尚有巨大空间进行劳动力转移。
    二是我国按照常住人口口径统计的城镇化率，目前为57%。而上述这些参照国家平均城镇化率为64%，匈牙利高达72%。连人均GDP低于我国的中等偏上收入国家平均也达到65%，这意味着我国城镇化不能止步于此，尚有巨大推进潜力。
    三是我国城镇化还有一个特殊之处，即按照户籍人口口径统计，城镇化率仅为41%。这个数字与57%的城镇人口城镇化率之间的差距，反映出大量农民工转移到城市，被统计为城镇常住人口。但是，由于他们没有城市户口，未能均等地获得城镇基本公共服务，也不能预期在城镇退休养老，所以他们在比较年轻的时候就返乡。因此，消除这个缺口也是挖掘潜力的要求。
    加强顶层设计 推动户籍制度改革
    中国证券报：如何看待中国当前的城镇化形势？未来推进城镇化发展的重点和难点有哪些？如何打破这些难点？
    蔡昉：此前做过比较，中国改革开放时期的城镇化速度是世界经济史上最快的。这与我国经济社会发展的高速度有关，也与我们所处的人口转变阶段有关。因此，随着经济发展进入新常态，人口转变进入新阶段，这个速度趋于减缓。例如，2000年至2010年期间，每年外出农民工增长率为6.9%，2014年下降为1.3%，2016年仅为0.3%。虽然城镇化减速没有那么明显，但近年来的城镇化速度，包括户籍人口城镇化率的提高幅度，更多的是靠县改市（区）、乡改镇、村改居等行政区划口径变化所维持。我国的城镇化并不仅仅是人口向城市的集中，更重要的是劳动力资源的重新配置。
    另外，在1978年至2015年期间，剔除物价因素，中国经济的劳动生产率提高了16.7倍，其中第一产业、第二产业和第三产业的贡献占到56%，另有44%的贡献来自于劳动力从第一产业转向第二和第三产业产生的资源重新配置效率。今后，人口因素的变化使得该动力不再能够靠规模推动。现存的一系列体制机制障碍阻碍着我们挖掘潜力，最核心的就是户籍制度还在制约着农业劳动力稳定转移。
    迄今为止，围绕着户籍制度，对很多处在外围上的配套政策的改革已经得到推进，户籍制度不再成为阻碍劳动力流动并在城市居住的障碍。但改革越来越需要进入到户籍本身改革这个核心问题上。在此问题上有一个理念应确立，即户籍制度改革是一个公共品，是一个具有全国范围正外部性的公共品。也就是说，它不仅仅是地方政府的问题，而是全国的问题。许多研究表明，户籍制度改革可以直接带来立竿见影的、真金白银的改革红利。它可以提高未来中国经济的潜在增长率。虽然今后不再能够维持两位数的增长速度，但改革可以使减速更慢一些，经济增长相对而言更快一些。
    但这个改革红利是在中国经济整体上所表现出来的，而改革的成本则是要每一个地方政府直接面对。因此，会产生中央政府和地方政府在户籍制度改革问题上的“激励不相容”问题，打破“激励不相容”需要合理分担改革成本。城市政府要为本地人口提供基本公共服务，但是它没有动力把这个福利延伸到新居民上，因此不愿意让更多的农民工变成市民。我们必须打破这种格局，否则农民工在40岁以后就可能回乡，劳动力短缺的现象会更加严重。由于新转移的农民工日益减少，转移进来的速度会越来越慢，返乡的人数越来越多，劳动力转移和城市化就变成了一个逆流向，意味着生产率提高的逆向变化。
    既然现在还无法分享这个改革红利，因为不能一一直接对应，分担改革的成本，那么中央政府为推进户籍制度改革更多埋单就至关重要。应该按照自上而下的顶层设计推动户籍制度改革。其次，中央政府要制定一个全面的时间表和路线图，让中央政府支付的这些改革成本与地方实现的城市户籍人口的增长一一对应，形成可控的、可推进的、可操作的，也可评估的改革路径。