黄群慧：竞争政策应居于市场主导地位

    来源：中国经济时报-中国经济新闻网； 日期：2019年09月25日
    9月25日，《中国经济时报》第05版【智库-智库观点】栏目发表了中国社会科学院经济研究所所长黄群慧研究员的文章：《竞争政策应居于市场主导地位》，文章内容如下：
    产业政策产生于20世纪50年代前后的日本的实践。在20世纪80年代，产业政策被引进中国。日本产业政策的引入，不仅仅符合了加速中国工业化进程、促进经济快速增长的需要，恰好也符合了中国在计划经济逐步退出后的政府继续主导资源配置、管理产业与企业的需要。对于中国而言，产业政策的引入，具有计划经济渐进转轨和经济赶超的“双重效应”。经过多年的实践，产业政策总体上对我国快速推进工业化进程、实现经济赶超发挥了重要作用。但中国的产业政策也存在干预市场和影响市场机制形成的问题，甚至经常产生产业政策实施结果与初衷相反的“事与愿违”的情况，因此也广受理论界诟病，我们需要的是从产业政策主导到竞争政策主导的转变。
    中国产业政策的发展
    日本的产业政策被引进中国学术界，已有30多年的历史。1985年4月中国人民大学出版社出版的《产业经济学导论》对日本产业政策进行了系统全面的介绍；1986年2月杨沐等在《经济研究》撰文从加强供给管理角度提出中国要尽快研究和实施产业政策，并对中国产业政策的重点和应注意的问题进行了详细分析。实际上，当时学界呼吁对日本产业政策的引入，不仅仅符合了加速中国工业化进程、促进经济快速增长的需要，恰好也符合了中国在计划经济逐步退出后的政府继续主导资源配置、管理产业与企业的需要。
    现在，中国的产业政策已经发展成为形式多元、层级众多、内容复杂的庞大的政策体系，包括政策、法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录指导、管理办法和通知等，甚至政府工作报告、部门决议、会议纪要、领导批示等也会发挥实质性的影响；迄今为止，经过多年的实践，中国的产业政策已经发展为一套动态复杂的政策组合，包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等各类政策。其中，产业结构政策是按照产业结构的发展规律推进产业结构高级化、进而实现国民经济发展的政策；产业组织政策是为了实现产业组织合理化、形成有效的公平的市场竞争创造条件的政策；产业布局政策是促进生产要素区域配置合理化、高效化而实施的各类政策，例如各类园区政策可以归为这种产业布局政策；产业技术政策是指国家制定的用以引导、促进和干预产业技术进步的政策的总和。虽然现实中常常发生冲突，但从理论设计上说，这四种政策应该相互配合的，其政策机制应该是相容的。而且，我国在不同的发展阶段和不同的政府层面，其产业政策中的这四类政策的具体内涵有差异，而且产业政策的重点也不同，体现了产业政策组合的动态性。
    从产业内容上看，我国产业政策重点是政府通过补贴、税收、法规等形式直接支持、扶持、保护或者限制某些产业的发展，以加快产业结构转型升级、实现经济赶超，往往倾向于扶持国有大企业、鼓励企业兼并提高集中度、抑制产能过剩和防止过度竞争、补贴战略性新兴产业和激励技术创新等，这更多地可以归类为选择性产业政策或纵向产业政策，而且实施力度比较强。而有关通过人力资源培训、研发补贴、市场服务等形式完善整体产业发展基础功能进而提高产业竞争力的产业政策，即所谓的功能性产业政策或者横向产业政策采用相对较少。
    具体而言，我国产业政策的主要工具有两大类，一是控制市场准入的限制性审批，审批原则是有保有压、扶优扶强，审批范围涵盖所有重要产业，审批的内容深入到各个技术经济环节；二是认定新兴产业或战略性产业，通过税收减免、土地供应等优惠鼓励其发展。从政策手段看，包括税收减免优惠（企业所得税、增值税减免进口环节的关税和增值税减免等）、直接财政补贴（研发的直接补贴、资本金注入、贷款贴息、通过各类投资基金进行股权投资、土地使用补贴等）、技术改造和设备更新激励（技改贴息贷款、缩短折旧年限、先进设备进口税收减免等）、特殊许可收费（针对基础产业的特许收费、价外征税等）、与贸易有关的投资措施（外资企业采购的国产化比例要求）、出口导向和进口替代补贴、政府定价转移类补贴等。
    从实施效果看，虽然实证研究对于中国产业政策的有效性有着不同的结论，例如有实证研究认为产业政策的出台和实施显著地促进了地方产业结构的合理化和高端化，也有实证研究认为产业政策的实施会降低资源配置效率，但是迄今为止中国实现了快速工业化进程和高速经济增长，这已经客观表明中国产业政策总体是成功的，产业政策总体上对中国快速推进工业化进程、促进产业转型升级、实现经济赶超发挥重要作用。但是，中国的产业政策也存在着干预市场和影响市场机制形成的问题，长期效果与短期效果有矛盾。例如，近几年的新能源汽车补贴政策，由于对新能源汽车激励力度过强，出现了大面积“骗补”的问题。实际上，选择性很强的产业政策的确会产生较多的负面问题，例如政府确定的产业方向和技术路线不符合市场需求从而造成巨大的损失，又如由于强激励造成企业一哄而上、迅速形成过度竞争和产能过剩，另外还会由于政府对资源配置的权力过大而导致寻租和腐败行为等。
    从产业政策主导转向竞争政策主导
    在中国实施产业政策同时，也一直在努力建设有效的市场体系，努力实现产业政策与竞争政策的协调，或者说试图实现市场化改革政策与工业化发展政策的协调，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府作用。政府不断简政放权、优化服务，努力营造公平竞争的市场环境，尤其是通过法治工作来保证市场体系的统一开放、公平竞争。在众多相关法律中，《反不正当竞争法》和《反垄断法》对于排除妨害竞争的不正当行为、建立公平的市场秩序、保护消费者和企业的正当利益具有重要的意义。
    早在1987年中国就开始准备制定反不正当竞争法和反垄断法，1993年9月颁布了第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《反不正当竞争法》，并从当年12月1日起施行，2017年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议进行了修订。2007年8月30日《反垄断法》经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，自2008年8月1日起施行。正值改革开放40周年，《反垄断法》也已经实施10周年。党的十八大以来中共中央和国务院出台的两个文件，对于反不正当竞争和反垄断执法、打破行政垄断、建设公平竞争的市场体系具有重要的意义。
    一是2015年10月12日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》发布，明确提出加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位，以及加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制。这就确立了竞争政策的基础地位，要求产业政策要与竞争政策相协调。
    二是2016年6月14日国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。2017年10月12日国家发展和改革委员会等五部委联合出台《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，进一步对公平竞争审查的机制、程序、标准和例外情况作了明确规定，使得公平竞争审查更具有操作性。
    另外，在2001年“入世”后，中国需要无条件地遵循世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》和《与贸易有关的投资措施协调》，这在客观上鼓励中国逐步实现产业政策转型，尽量避免财政对特定产业和企业的直接或者间接支持，促进产业政策从选择性向功能性转型。
    产业政策与竞争政策的协调，关键是要随着工业化的深入而逐步更多依靠竞争政策，同时对产业政策内容、实施方式进行动态调整。从工业化进程看，在工业化初中期阶段，出于后发国家赶超的需要，选择性产业政策的确发挥了重要的作用，尤其是“扶大限小”对促进重化工主导产业的发展作用明显。但是在进入工业化后期以后，中国进入从要素驱动向创新驱动的经济“新常态”，经济增速从高速转为中高速，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步。在这种背景下，竞争政策具有基础性地位，产业政策需要相应地转型。中国长期以来习惯采用的强选择性产业政策的不适应表现越来越突出，以激励完善市场竞争秩序、激励创新为基本导向的功能性产业政策的意义更为显著；按照产业结构、产业组织、产业布局和产业技术政策的分类，直接干预产业结构形成的产业结构政策的重要性日益下降，而强调产业组织合理化的产业组织政策、激励创新的技术创新政策意义更加突出。具体而言，中国要严格按照世界贸易组织规则仔细检讨以往产业政策的做法，减少无用的产业规划和政策制度，产业政策将更多针对前沿技术和小企业技术创新领域来使用，更加着力于打造有利于技术创新的生态，更加关注补贴资金的使用效率和透明度，从而最大程度地提高公共资金对于提升创新能力和产业竞争力的效果。
    但是，对于我国这种具备计划经济转型、发展中国家赶超双重背景的社会主义大国而言，产业政策转型并非易事。一方面，长期以来的政府管理经济行为习惯以及庞杂的产业政策体系难以短期改变，我国产业政策还会存在相当长的时间“路径依赖”效应；另一方面，政府体制机制改革进展相对缓慢，地方政府追求短期GDP业绩导向还没有得到根本性的改变，跨越式发展的赶超意识还十分强烈，强选择性产业政策仍是政府最有效的直接政策工具。从根本上说，产业政策的转型，不仅仅是产业政策内容的变化，更为根本的是政府的体制机制改革和治理能力现代化水平的提升，这将是一项任重而道远的任务。
    （作者系中国社会科学院经济研究所所长、研究员）
    关键词：黄群慧；产业政策；竞争政策；市场主导；
    原文链接：http://jjsb.cet.com.cn/show_510597.html