刘尚希：财政金融协同的目标应转向公共风险管理

    学者简介：刘尚希，现任中国财政科学研究院党委书记、院长，湖南大学会计学院兼职教授。主要研究领域涉及公共风险、公共财政、财政风险、公共分配、公共政策等。近期就财政金融协同的目标发表观点。
    在现实中，从部门的角度看待金融问题，其实是形成一种思维了，有很强的一种惯性。不仅在理论研究方面是这样，而且在实际操作这方面来看，站在部门的角度来看待财政与金融似乎也形成一种习惯。我觉得应当把它融合起来，要超越部门思维。
    1. 财政金融协同的基础
    其实财政金融在英文的语境里头，可以用一个词来说，这大家都知道。看起来财政和金融好像是两个不同的体系，但从源头来说，它们可能实际上是一样的。从融资的角度来看，财政金融都可以说是融资。股权、债权、税权都可以说是融资的概念，税权不能转让，征税是强制性的，它没有市场，而股权、债权是可以转让的，它有市场。所以从这一点来看，其实财政和金融有很多的东西是相同相通的。
    再从价值和信用的基础来看，财政金融都是国家控制的一种制度规则，是一种历史构建。税收也好、货币也好、价值也好，都是基于公共权力的存在。国家权力产生了税收、货币和国家信用。
    再从货币发行流通和财政收支来看，是有内在关联的。基础货币、货币乘数都跟财政关系在一起。铸币税，应当说这是基于国家权力得到的一种，可以说是没有成本，或者成本极低的一种收入，这种收入毫无疑问应当算为财政收入。但是现行体制上的规定，跟教科书上的说法是有很大差异的。
    再从风险定价的这个角度来看，财政是金融的基础。风险定价的基准在哪？实际上就是无风险的国债，像国债收益率曲线、信用评级、风险等级，其实都与财政紧密联系在一起，建立在财政这个基础之上。例如，讲到地方债务问题，金融机构或者银行看重的就是地方财政信用等级高，这才去跟它融资。例如，企业如果得到财政资金的注入，这意味着增信。风险定价，这个基准实际上是要财政来提供的。没有财政这个基准，金融风险定价就失去了参照系。从这一点来讲，财政是金融的基础。
      2. 财政金融协调的目标，应当从需求管理转到公共风险的管理
    财政金融政策过去是围绕需求来作文章，要么就是弥补需求的缺口，要么就是抑制需求的过剩，二者有多种不同的搭配，教科书上面说的很多。我觉得仅仅从需求管理的框架来看财政货币政策，已经远远不够了。从需求的角度来看，财政金融目标相对比较简单，是稳定需求，减缓经济波动，如反通胀、反周期。但是，当前经济的运行状态，以及金融的运行状态跟过去相比，发生了很大的变化。这其中最大的一个变化就是金融与经济的关系，两者已经在融合，经济的金融化成为一种基本的趋势。
    从货币化再到金融化，当然金融化也在数字化，数字货币也出现了，现在又出来了新的货币理论，去中心化。债务、税收、货币，等等这些基本概念恐怕都需要重新定义。去中心化以后，尤其是数字货币出来以后，可能我们原有的教科书都不适应了，传统的理论可能都要彻底更新。
    我感觉不确定性的风险成为了问题的根源，从这个角度来判断，财政金融协同的目标应当转向公共风险的管理，不是说需求管理不再需要，现在强调供给侧结构性改革，实际上也表明需求管理满足不了现实的需要。其实，从需求管理到供给管理，再进一步就应是风险管理。
    传统的基于确定性的知识体系，我觉得已经是不适应了。或者说确定性的指示体系无法用在不确定性的事件，就是说不确定性和风险已经成了问题的根源，现有的许多指标难以正确反映。我们本来就处在一个不确定性的世界当中，风险是无处不在，无时不有。我们的目标，或者我们的任务，就是共同去构建某种条件，从而构建某种确定性。
    基于这么一种思路，财政政策、货币政策、宏观审慎政策、宏观审慎监管就应当是一体的宏观风险管理的工具，三者是不能分开的。如果三者一旦分开了，就面临着一种新的风险，就是拆弹的风险，一不小心风险炸弹就爆炸了，或者引发连环爆炸。
    3. 如何认识公共风险
    风险是表现在各个领域，其实只有承担风险主体的不同，本质上是一样的。风险讲的是一种可能性，从而才是一种可能的损失。风险这个概念，不是一种实体的存在，它是一种虚拟的存在。从思维方式上讲，风险思维跟我们平时所讲的所谓理性思维，实际上是有很大区别的。
    政府承担的是公共风险，而不是其他什么风险。但是我们现在在政策定制以及学术讨论中，对风险是有领域的区分，经常谈财政风险、金融风险、房地产风险等等，但是很少去区分公共风险跟微观主体应承担的个体风险。两者性质是完全不同的，尤其谈到金融风险的时候，往往也没有区分市场主体，像金融机构它应当承担的风险和政府应当去承担的风险，这里头风险责任怎么去划分？这可能是当前宏观审慎需要考虑的大问题。
    如果说市场该承担的风险，政府更多的介入，那就是越位了；如果这个市场的风险它已经溢出市场，变成了一种公共风险，我们还看不见，那就缺位了。那么怎么去把握这个风险？它是不是溢出市场呢？这恐怕就是在宏观审慎当中面临的一个难题。
    风险本身是无边无界的，像我们经常谈到的经济风险、财政风险、金融风险表现在各个领域，实际上相互转化，是相互叠加的。所以财政金融两家所说的不一样，财政风险金融化，这可能是金融部门喜欢说的；而金融风险财政化，这可能是财政部门喜欢说的。我觉得这样的话，没有什么意义。风险金融化也好，财政化也好，风险本来就是无界的，仅仅是存在的具体形式暂时不同。在汉语这个语境当中，风险的这个概念非常准确表达了风险的本质，风险就像风一样，既看不见也摸不着，但是你能感觉到。所以风险是没有边界的，财政风险、金融风险可能都是一体的东西，只是我们站在不同的角度去看，看到了不同的形态，看到了不同的东西，说不准看到的是一个东西。所以从这一点来看，我们更要跳出部门，从整体上看这个公共风险。
    4.以公共风险来推动财政金融的协同
    从公共风险来看，财政金融当局都是公共风险的管理者，既要及时地化解风险，更要有效地防范风险。
    利益大锅饭已经不存在了，但“风险大锅饭”并未消失。预算约束软化，以非市场方式转移风险，如一个国有机构的经营性风险，通过行政方式由另一个国有机构来承担，或者由政府来承担，机构经营者获得了利益，而风险甩给了其他机构或政府。还有私人机构利用“大而不能倒”的地位，或市场垄断地位，向政府转移风险。
    在既定的制度框架下，相对于公共风险，财政风险本身就是一个政策工具。当公共风险扩大，濒临危机时，政府履行公共责任，没更好的办法，往往只能以扩大财政风险的办法去抑制公共风险。在这种情况下，财政风险不是一种结果，而是控制公共风险的手段。当然，财政风险也有财政管理自身不完善的原因所造成的。所以，这里头也涉及到管理性的财政风险。
    从整体来观察，除了管理性的风险，财政风险本身就是履行公共责任的一种工具，财政是社会最后的一道风险防线。所以，财政往往是公共风险的泄洪区，经济、金融、社会各个领域出了重大风险，这个时候要靠财政去兜，财政再兜不住了，出现财政危机，那就让全体国民来兜。
    从金融角度来观察，相对于实体经济而言，金融其实也是一个手段。金融风险的防范化解，不能孤立起来，应与实体经济的风险联系起来，通过化解实体经济风险来防金融自身风险。对于金融风险，我认为要区分微观和宏观。微观看，金融机构经营的就是风险，是为风险市场的需求者服务的。从宏观看，金融风险是公共风险，这两个层面的东西是不一样的。
    财政金融协同有两个层次：一个是政策的协同，形成各种政策方案组合。再一个是改革的协同，形成改革方案的组合。仅仅政策协同是不够的，还得从改革层面上怎么样配合，怎么样协调？这都是非常重要的。财政金融协同的总的目标是一样的，但具体目标不同。财政目标就是注入确定性，平衡公共风险与财政风险，这超越了平衡财政收支。金融目标主要是稳定流动性，防止经济体系中的资金链变异为风险链。风险本身就是不确定的，风险变成确定性的公共危机事件很难预警，风险与行为关联，很难预测，只能靠平时的观察分析。平时怎么样去进行有效的观察监测？这需要改变金融部门的运作模式，强化后台的分析研究与“政策研发”，减少前台的“政策生产”。提高“政策产品”的质量。当然，在理论上也需要深化研究，为“政策研发”提供支撑。