朱玲、何伟：中国百年减贫事业成就斐然

    编者按：在纪念中国共产党成立100年之际，中国社会科学院经济研究所推出“中国共产党百年经济思想与实践系列讲座”。为了更好地学习“四史”，更好地阐释党的百年经济思想，中国经济时报联合中国社会科学院经济研究所，选择该系列讲座的重要理论成果以署名文章的形式刊发，以飨读者。
    中国百年减贫事业成就斐然
    作者：朱玲（中国社会科学院学部委员）
    何伟：（中国社会科学院经济研究所）
    来源：《中国经济时报》2021年6月28日
    党从诞生之日起就将为人民谋幸福作为宗旨并不懈努力。新中国成立以来，党带领全国人民自力更生、艰苦奋斗。在农村地区，先后实施了土地改革、农业社会主义改造，这为解决农村贫困问题提供了制度保证。随后，兴办农村教育和合作医疗，探索并建立了基于农村集体经济的以“五保”和特困救济为主的初级社会保障体系。通过四次大规模“扫盲运动”，共有1亿多人摘除了“文盲”帽子，有效提升了农村居民的文化水平。随着社会主义建设的推进，农村居民的基本生活得到初步满足。
    改革开放以来，中国减贫进程加快推进，已基本消除饥饿，共有7亿多乡村人口摆脱了贫穷。特别是2012年以来，推行精准扶贫战略，使得贫困人口参与经济发展和分享增长收益的机会大大增加。此间贫困发生率从2012年的10.2%（9889万人）到2020年底打赢脱贫攻坚战，贫困人口规模每年减少1000万人以上。这主要归因于：第一，农民渐次赢得了在计划经济体制确立过程中丧失的经济自由；第二，高层决策群体回应公众诉求，引领人民转向市场经济，实现了高速经济增长；第三，政府不断强化基础设施和人力资本投资，并将社会保障制度推广到全国城乡；第四，全社会动员，针对受限于不利区位和能力薄弱的群体，持续采取综合性扶贫措施。
    始自温饱追求的农村改革（1978-1985年）
    温饱是维持人类存活的必要条件。1978年开始的农村经济改革，即出自农民对温饱的追求和政府解决当时“九亿人民的吃饭问题”的政治意愿。1982-1986年，立足于扎实的调查研究和广泛的政治协商基础之上的5个中央“一号文件”，既肯定了农民在农地经营制度中的伟大创举，又及时回应了随之而来的社会经济形势变化。在放活农村工商业、疏通流通渠道、调整产业结构、取消统购统销、增加农业投入和调整工农城乡关系等多个方面，用一系列制度创新激发了农村经济活力。此间人民公社体制的退出，更是扩展了农民的经济自由，他们得以凭借自己的努力，大幅度减少了饥饿和贫穷。
    从1978年到1985年，农村未获温饱的贫困人口由2.5亿人减少到1.25亿人，他们占农村总人口的比重由30.7%下降到14.8%。那些依然缺吃少穿的群体，多数由于生存环境恶劣和人力资本缺乏而未能充分获得改革的机遇。他们居住的地区，或者是资源和基础设施条件均不利，或是虽有资源潜力但基础设施薄弱。共同的现象是这些地区的社会经济发展状况与全国平均水平的差距逐渐扩大。因此，中央政府在推进农村改革的同时，于1982年在甘肃、宁夏开始实施扶贫计划，将目标设定为解决贫困人口的温饱问题。1985年底，又将这一目标纳入全国性的农村扶贫战略，将贫困线设定为年人均口粮200公斤和年人均收入200元。
    对外开放和区域发展中的就业创造（1986-1992年）
    农地经营制度改革后，不同地区由于发展条件不同，减贫的路径也各具特色。仍然遭受饥饿威胁的贫困群体，主要聚居在西部农村。因此，1986年首次出台的全国性扶贫计划带有鲜明的区域瞄准特征，即中央政府拨款扶持的对象是331个贫困县。与计划经济体制下的落后地区援助方式相比，此时的扶贫战略充分显示了增长激励和效率导向特征。
    第一，改变单纯救济的办法，赋予农牧民更大的经营自主权，例如自由销售；减免税收，促使贫困地区的政府和人民因地制宜发展经济。第二，中央和地方政府投资、贫困地区居民投劳，多方合作改善当地的生产和生活条件。第三，由中央各职能部门组织对贫困地区进行综合性投入，例如科技、教育、医疗保健、林业和水利建设等。初始的全国性扶贫行动主要由政府动员，通过行政系统自上而下组织实施，这是不同于其他发展中国家的又一个特征。由于扶贫行动特别是基础设施投资，本身具有公共产品供给的属性，这种行政动员和实施方式在社会组织和市场机制发育不足的情况下别具优势。20世纪的农村扶贫战略设计，主要是在受援区域内及当地农业中寻找脱贫门路。目标是在1991-1995年，平均每人1亩基本农田，满足贫困人口的粮食需求。
    相比之下，沿海地区特别是长江三角洲和珠江三角洲一带的农民，已经开始从事多元化的经济活动。1986-1992年，农民从快速工业化及相关的非农产业活动中受益良多。农民家庭在收入水平提高的同时，收入来源也渐趋丰富。从工资性收入占全国农民家庭人均净收入的比重来看，从1983-1984年间的10%左右，增加到1990年的20.2%。沿海地区的改革开放，促使一些成功发展工商业的村庄和乡镇，变成了工商小镇或规模不等的城市。城镇经济的高速增长带来劳动力需求，又为此后欠发达地区农村劳动力大规模跨城乡、跨区域流动，创造了必不可少的条件。
    农村劳动力区域性流动的减贫效应（1993-2002年）
    1992年，党的十四大宣告了进一步改革的方向，即建立社会主义市场经济体制。一方面，强化了对非公有制经济增长的政策激励，从而为此间的工业化和城市化添加了增量改革的特征；另一方面，为农村劳动力在计划经济体制的薄弱之处突破区域性流动限制，开辟了一条可行的路径。到2002年，城镇地区就业总数达2.5亿人，非国有经济吸纳的就业者占71.5%。这其中包含上亿的农村迁移劳动者。
    农村劳动力向工业、服务业聚集的城市转移，本身即包含减贫效应。因为转移的动机，既来自城乡收入差距的拉动，也来自农村内部收入差距对收入较低的群体产生的推动。收入较低的农村劳动力转向城市就业，既能增加其收入，又可提高人力资本水平，还能促进城乡差距的缩小和二元经济融合。有的研究表明，迁移劳动者在贫困地区农村劳动力中的比重，从1997年的19.9%上升到2000年的25%，涉及的家庭比重由39.9%增加到51.1%。而且，贫困家庭的成员在迁移就业后，通过收入转移显著降低了其他成员的贫困发生率。
    1993-2002年，《国家八七扶贫攻坚计划》（1994-2000）的目标基本实现，贫困地区粮食产量年均增长1.9%，农民人均纯收入年均增长12.8%，绝大多数农户解决了缺粮问题。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村占比分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。在592个国家重点扶持的贫困县中，有53.7%的县基本普及了九年义务教育和扫除了青壮年文盲。这就为进一步促进当地的经济发展和缓解贫困，创造了必要的人力资本和基础设施条件。
    社会保障体系的扩展与扶贫行动的深化（2003-2011年）
    党的十六大突出强调统筹兼顾，协调改革进程中的各种利益关系。在提出的诸项改革任务中，“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”和“健全就业、收入分配和社会保障制度”也位列其中。其健全社会保障制度、改善公共服务和缓解贫困方面，实际取得的成就超越了预期。
    第一，2003年，近乎于乡村社会医疗保险的新农合（新型农村合作医疗制度）开始向全国推广。2011年，新农合覆盖的农村人口占比已将近98%，在一定程度上，降低了因病致贫的风险。第二，2009年，中央政府相继制定了农民工参加城镇企业职工基本养老保险的政策，以及建立新型农村居民社会养老保险制度（新农保）的方案，并于翌年开始试点。特别值得一提的是，新农保制度中包含着非缴费型公共养老金（基础养老金）。第三，2007年，最低生活保障制度开始向全国农村推广。第四，2003年税费改革之后，“乡统筹”和“村提留”名义下的农民缴费与农业税一起被废止，农村社区基础设施建设和公共服务供给主要由政府投资和拨款。第五，2001-2011年，中央和省级政府向重点贫困县的财政转移支付力度明显增强，扶贫政策的综合性进一步提高。政策目标从解决温饱问题（主要是消除收入贫穷），拓展到缓解多维度的贫困。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》将此通俗地概括为“两不愁、三保障”，即稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房安全。相应地，扶贫政策的瞄准对象，从贫困县下沉到乡镇、村庄和农户。国际组织和国内民间组织的扶贫理念与项目和资金一起，也同时向贫困地区集中。
    在此间，贫困地区5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率，从2000年的15.8%和36.9%，下降到2010年的8%和20.3%。鉴于儿童营养状况对家庭食物保障程度更为敏感，这两个指标的下降趋势表明，中国已趋近消除饥饿的目标。2011年，中国政府将农村贫困线提高到年人均纯收入2300元，比2010年的贫困标准提高了80%。这就将此前处于贫困线边缘的家庭和刚刚脱贫的群体一并纳入扶助对象，以便更有效地预防和减少贫困。
    党的十八大以来精准扶贫中的收入再分配
    2013年，全国基尼系数为0.433，与2007年的0.486相比，大约下降了11%。城乡收入差距对全国总体收入差距的贡献份额，从38%下降到15%。这种积极的变化与社会保障、公共服务和扶贫开发等公共政策力度的不断加大，以及劳动力市场供求关系的逆转直接相关。
    党的十八大以来实施的精准扶贫方略，更是全方位朝着减少贫穷和缩小收入差距的方向努力。为了实现2020年消除农村绝对贫困的目标，“十三五”规划把现行标准下的贫困人口脱贫作为五年规划的约束性指标。为此而投入的人力、物力及组织资源，规模之大可谓前所未有。
    第一，中央财政专项扶贫资金。2017年，中央财政专项扶贫资金已将近861亿元，大约相当于2010年资金规模的3.87倍。第二，东西部地区对口财政转移。在国务院的部署下，省际对口支援机制帮扶机制延伸细化到县际。第三，中央职能部门组织实施的公共投资项目。无论是交通、水利、电信等基础设施建设，还是针对脆弱人群的健康和教育项目，对贫困地区和贫困人口的投资力度都进一步加大。第四，行政指导下的企业收入转移。2012年以来，贫困人口规模每年减少1000万人以上。2016年，贫困地区农户当中，开通有线电视的约占94%，开通宽带的达80%；居住钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为57%，使用管道供水的比重为67%，独用厕所的比重超过94%。
    加强脱贫攻坚成果与乡村振兴政策有效衔接
    脱贫攻坚战的胜利表明中国的发展达到了一个高峰，但是还要继续向上攀登。由于一些脱贫人口还具有脆弱性，存在返贫的可能，因此，脱贫攻坚战取得全面胜利后，仍需要“扶上马送一程”，并推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。
    第一，贫困发生率降到3%的水平，即可采取以社会救助、社会保险和社会服务为主导的办法，实现消除极端贫穷（绝对贫困）并预防贫困风险的目标。第二，采用社会保障措施并不意味着放弃扶贫政策，而是针对深度贫困群体的致贫因素，继续增强社会救助及人力资本和基础设施投资。第三，培育和发展农户自助自治的合作社经济，排除行政力量对农户和企业经营决策的直接干预。第四，用社会工作者服务网络替代干部驻村帮扶队伍，以便引入专业知识和方法，帮助贫困家庭和个人解决遭遇的社会问题。第五，提高城市化政策与扶贫政策的兼容性，赋予农村迁移人口与城市户籍居民同等的社会经济和政治权利。
    （编辑：刘益建；审校：张佶烨）