张小溪：碳中和机制下的中国可持续发展

    作者：张小溪（中国社会科学院经济研究所）
    来源：《中国发展观察》2021年第21期
    中国政府高度重视低碳可持续发展。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界宣布了中国的碳达峰目标与碳中和愿景。之后在联合国生物多样性峰会、第三届巴黎和平论坛、金砖国家领导人第十二次会晤、二十国集团领导人利雅得峰会、气候雄心峰会、世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上连续6次阐述中国低碳发展的决心和信心，并在2020年中央经济工作会议首次将“碳达峰碳中和”列入重点任务。2021年3月，在十三届全国人大四次会议通过的“十四五”规划和2035年远景目标纲要中提出，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案，锚定努力争取2060年前实现碳中和。日前，相关指导意见和行动方案已正式发布。
    　　高质量增长需要现代化治理机制
    经济增长带来外部性，需要新的治理机制。碳排放升高，导致全球气候与全球经济—社会—区域均受到“非线性”冲击，研究者们从发达国家高质量增长的需要推动了全球经济增长这个视角出发，计算出各类非线性冲击的阈值。这类讨论逐步转变为绿色发展概念并引导各国“共同意识”推动了全球绿色行动，其本质是对经济增长理论的讨论，诺德豪斯也因此获得诺贝尔经济学奖。碳排放导致温室效应，气候变化产生新的经济成本，因此碳排放可以进行社会成本定价。基于碳排放导致经济出现的冲击，进行“碳外部性”即社会成本计算，从而收取碳税。这样一来，碳排放问题就从增长问题转向了全球治理和机制设计问题。
    碳中和治理体系区别于传统的治理体系，正在不断进行实验探索。气候变迁涉及全球化公共产品，因此形成了一个国际化的治理问题。在自上而下的治理推动中，欧洲等发达经济体形成了两种治理模式：“碳税”和“总量管制与交易”。碳税由于碳价格测算和政治结构的复杂，很难实现，最终以区域市场碳交易为基准相互补偿。而各个国家和地区做法各不相同，形成了碳中和的治理实验。欧洲依据立法进行了强制减排机制——碳交易市场。气候问题涉及每个个体和企业，因此亦形成了自下而上的治理推动问题，目前的最佳实践是从责任投资出发，表现为环境、社会和治理承诺（ESG）机制上，这一机制构成了自下而上最有效的承诺性治理机制。由于其起源于责任投资承诺，因此在投资链和供应链体系内进行治理传递，有利地推动了自下而上的治理，也发展出绿色金融与绿色资产行业。
    　　国际碳交易框架与中国实践
    1997年，在《联合国气候变化框架公约》的基础上形成了《京都协议书》，该协议书创新性地通过引入市场机制来解决全球气候资源的优化配置问题。《京都协议书》中规定了三种补充性碳交易市场机制，用于降低各国实现减排目标的成本。一是国际排放贸易机制（IET），发达国家之间交易或转让排放额度（AAUs），使超额排放国家通过购买节余排放国家的多余排放额度完成减排义务。二是联合履约机制（JI），发达国家之间通过项目产生的排减单位（ERUs）交易和转让，帮助超额排放的国家实现履约义务。三是清洁发展机制（CDM），发达国家通过资金支持或者技术援助等形式，与发展中国家开展减少温室气体排放的项目开发与合作，取得相应的减排量，这些减排量被核实认证后，成为核证减排量（CERs），可用于发达国家履约。
    在国际框架的基础上，中国采取的是CDM的实践。通过淘汰落后产能，推进碳排放交易，从关心“污染”转向“碳排放交易”。碳排放交易是以电力行业为主导的。我国碳市场建设主要分为三个阶段：第一阶段从2002年至2011年，主要参与国际CDM项目；第二阶段从2011年至2020年，在北京市、上海市、天津市、重庆市、湖北省、广东省、福建省及深圳市开展碳排放权交易试点；第三阶段从2021年开始建立全国碳交易市场。2020年，随着“碳达峰、碳中和”的目标被多次提及，全国碳交易市场建设加速进行，《碳排放权交易管理办法（试行）》于2021年1月发布，电力行业于2021年正式启动第一个履约周期。
    从我国2014—2020年碳交易市场成交量情况来看，成交量整体呈现先增后减再增的波动趋势：2017年我国碳交易成交量最大，为4900.31万吨二氧化碳当量；2020年全年，我国碳交易市场成交量4340.09万吨二氧化碳当量，同比增长40.85%。从我国碳交易市场的成交金额变化情况来看，2014—2020年成交额整体呈现增长趋势，仅在2017、2018两年有小幅度减少。2020年我国碳交易市场成交额达到了12.67亿元人民币，同比增长33.49%，创下碳交易市场成交额新高。
    目前，我国碳交易市场的建设仍处于起步阶段，未来相关政策仍有进一步完善空间。以碳市场纳入行业为例，根据生态环境部于2021年1月发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，全国碳市场交易首批仅纳入发电行业，在未来我国碳市场建设逐渐成熟的情况下，将覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等8大行业。
    　　碳中和机制与绿色金融
    2016年七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》的定义，绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对节能环保、清洁能源、绿色基建等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。从国内现状来看，截至2020年末，我国绿色信贷余额达到12万亿元人民币，存量规模全球第一，资金主要投向清洁能源和交通领域，商业银行成为绿色信贷、绿色产业基金的重要参与者。2021年3月18日，上海清算所发布绿色债券指数。
    我国绿色金融自2005年起步，2016年出台顶层设计文件，2019年以来发布《绿色产业指导目录》和《绿色债券支持项目目录》等新版标准，2020年发布《银行业存款类金融机构绿色金融业绩评价方案》，目前初步形成绿色信贷、债券、保险等多层次市场。具体来看，绿色信贷已经建立包括分类统计制度、考核评价制度和奖励激励机制在内的政策体系；绿色债券根据不同债券类别逐步形成包括发行标准认定、信息披露和续存期管理等制度的差异化政策体系；对于绿色证券指数、绿色保险和环境权益交易市场的政策建设仍在推进中。
    未来中国需要投资进行大规模的绿色更新。自2013年起，中国工业化进入平台期，城市化成为新的碳排关键，新建和存量交通、建筑、基础设施改造成为重大投资和绿色金融支持的领域。根据中金公司的估算，2021—2030年累计绿色投融资缺口约5.4万亿元，年均0.54万亿元。这种缺口或将由于投资需求后置而进一步扩大，假如没有政策干预，2031年后绿色投融资缺口可能会迅速上升至每年1.3万亿元以上。
    ESG承诺下绿色金融生态系统
    由政府机构、市场平台（如交易所）、资产委托机构（如主权财富基金、退休基金、家族办公室等）、资产受托机构（信托平台）、评级公司、认证机构、信息收集与数据整合机构、合规服务商、指数编制机构、金融中介（如投资银行、商业银行）、上市公司与非上市企业等多元主体组成了完整的绿色金融生态系统。在这一生态系统里，绿色债券、社会责任债券、可持续发展债券、绿色信贷、绿色保险、碳金融、碳交易等以及各类与ESG相关的金融产品应运而生，给生态系统的各方参与者提供了丰富多样、极具吸引力的可持续发展机会。
    这其中，政府增强型市场激励机制是这一生态驱动的核心因素，特别是在管制—标准—激励方面需要更多的政策框架支持。当前大量的绿色发展，如绿色建筑、新能源、循环经济等大类别发展已经进入全面可商业化阶段，但是国内相应服务供给较慢，原因在于涉及多利益主体，需要新的政府—市场—ESG主体三者协调，所以稳定的绿色发展制度框架最为重要。
    实现这一框架需要多方利益共同努力。政府增强市场机制将推动微观层面基于环境、社会责任和治理承诺加速的中国绿色资产管理。企业加强与地方政府、行业协作，先行先试，制定碳中和机制，并推动企业本身的绿色生态圈与之对接，形成自上而下和自下而上的治理机制，促进交易、更新和绿色资产的智慧管理。
    基于ESG为基准的资产才是绿色资产管理的重要领域，这样才能让更多的绿色资产浮出水面，并让广大的消费者获得绿色发展的收益。从财富端来看，大量的家族信托、养老基金等倾向于购买更安全和更可持续的绿色资产。在绿色金融生态体系中，绿色金融将充当主要角色，资产安全托管和管理服务将作为信托、基金的重点配套，而上市公司基于ESG理念积极推动的绿色发展将为市场提供更好的资产。
    作者简介
    张小溪，中国社会科学院经济研究所经济增长研究室副研究员。
    （编辑：熊晨玮；审校：张佶烨）