顾国平：美国对华经济政策中的经济和非经济手段

    ［摘要］美国在对华经济政策中不仅动用了包括进口限制、出口扩张和汇率在内的经济武器，还使用了众多的非经济手段：经贸问题政治化；在贸易逆差和汇率等问题上移花接木，把中国作为美国自身经济问题的替罪羊；要求中国为全球经济平衡和美国的经济霸权承担更大责任；诋毁中国的经济发展模式等。美国不仅透过现实主义的视角审视对华经贸关系，强调相对收益，而且还以现行国际体系构建者的身份，充分利用体系赋予的特权和强势话语，从自身的利益出发对中国的行为进行“规范”。
    ［关键词］美国对华经济政策；非经济手段；体系特权
    二战结束以来，美国一直处于世界经济体系的核心地位，对于他国经济的发展及其可能对美国地位产生的影响甚为敏感和警觉。中国自改革开放以来创造出了经济持续高速发展的奇迹，因此引起了美国的特别关注，成为美国对外经济政策的焦点之一。美方不仅担心中国经济上的崛起会挑战其经济霸主的地位，还担心中国的发展模式会损害“华盛顿共识”在世界上的号召力。为了消除这些忧虑，美国采取了一系列的政策组合，经济手段和非经济手段都得到了最大程度的利用。本文拟对美国对华经贸政策中的经济和非经济手段进行梳理和阐述，并对美方政策组合的主要原因进行分析和解读。
    经济手段中美关系正常化之后，美国在经济领域的对华对策不仅包括传统的贸易保护主义———进口限制和出口扩张，还包括20世纪70年代开始出现的“汇率保护主义”，不断要求人民币升值。
    传统贸易保护主义中美建交之初，由于冷战时期对抗苏联的安全需要，再加上中美经贸关系尚处于起步阶段，美国在对华贸易问题上总体上持鼓励和开放的态度。两国建交后不久，美国即给予中国最惠国待遇，反映在双边贸易上是两国贸易额从1978年的11．146亿美元迅速上升到1980年的48．127亿美元，增长了4倍多（表1）。美国学者南希•塔克（Nancy Bernkopf Tucker）很好地总结了这一时期美国对华经贸政策的总体特点：“（中美）针对苏联的共同战略计划促使从尼克松到老布什时期的美国政府向中国做出妥协让步，错综复杂的三角政治关系促进了两国之间的贸易增长和文化联系。”〔1〕
    但是即使是在这一时期，随着中国对美出口的部分产品的迅速增长，美国立即挥动了贸易保护主义的大棒。一个著名的案例发生于1982—1983年间。在两国签订第二个纺织品贸易协定的过程中，美方强硬要求中国对美纺织品出口年增长率不能超过1％，对中国纺织品实施严格的进口限制，由此点燃了中美之间的第一次贸易战。〔2〕两国贸易的增长严重受挫，双边贸易额从1981年的54．68亿美元下降至1982年的51．958亿美元和1983年的44．202亿美元（表1）。20世纪80年代以后，随着双边经贸关系的迅速扩张，美国反复动用这一手段对来自中国的各类产品进行限制。
    从80年代后半期开始，随着中国申请加入关贸总协定，美国对华经贸政策中又增加了一个新的手段———出口扩张，要求中国向美国产品开放国内市场。中美之间在这一问题上的第一次重要交锋发生在1992—1993年，美国要求中国取消诸如进口配额、进口许可证、国内贸易壁垒等非关税贸易壁垒，为美国产品进入中国市场清除障碍。1992年8月，美国单方面要求中国立即按照美国条件开放中国市场，并以对总价达39亿美元的中国产品强征报复性关税发出制裁威胁，由此引发中国的反制措施。〔3〕1993年，新上任的克林顿政府又向中国政府提出开放市场的最终期限，新一轮争端以中国取消283种产品的进口配额、降低234种产品的关税而收场。〔4〕
    在中美两国政府就中国入世问题进行的谈判中，美国提出的条件极为苛刻。史蒂芬•科恩（Stephen Cohen）等人的论述可谓一针见血：“（美国）给予中国永久性最惠国待遇和支持中国入世的实质并不是帮中国做好事，其实质是从这个正在崛起的经济强国手中攫取尽可能多的妥协，迫使其最大限度地开放市场。”〔5〕在最终由中美签订的中国入世双边协定中，美国传统贸易
    保护主义的两把利刃———进口限制和出口扩张———都得到了充分的体现。就出口扩张看，中国不仅同意大幅降低关税和非关税贸易壁垒，而且还同意对外开放国内市场，除了农业和工业之外，包括像电信、金融、保险和资产管理等服务业的许多重要领域都允许外资进入。在进口限制方面，美国迫使中国接受了所谓的“超WTO义务”（WTO－plus commitments），不承认中国的市场经济地位，允许美国在中国某一类产品出口激增时动用“保障条款”以及“特殊保障条款”等贸易救济措施。对于美国强迫中国接受的这些“超WTO义务”，美国经济学家尼古拉斯•拉迪（Nicholas Lardy）评论道：“这些条件……过于苛刻，已经违背了世贸组织的基本原则。”〔6〕
    中国入世以后，美国充分利用中国入世时做出的让步，进口限制和出口扩张两把传统保护主义的利刃锋芒毕露。世界银行的“全球反倾销数据库”显示，小布什政府执政的八年内，美国总共向中国发起了64项反倾销调查，平均每年8项。从2009年到2011年奥巴马政府当政的前三年，美国向中国发起的反倾销案件仍然维持高强度和高频率，共发起了21项，平均每年7项。而2012年的第一季度，美国又向中国发起了2项反倾销调查案。〔7〕同时，美方在打开中国市场方面毫不松懈，目前已将开放中国金融保险市场作为主要目标。
    汇率保护主义〔8〕随着中国于2001年成功加入世界贸易组织，中美之间的经贸关系得到了迅速的提升。与此同时，中美贸易额大幅增长带来的一个突出问题是两国之间的贸易不平衡问题。对于美国对华巨额贸易逆差的原因，经济学家有众多论述，主要有美国国内的低储蓄高消费、〔9〕全球化背景下中国作为全球生产网络中加工组装基地的地位、〔10〕中美双方统计差异、〔11〕美国对高科技产品的出口限制〔12〕以及美国自身的经济转型等原因。但是，美国政府和政客在寻找原因时并不遵从经济逻辑，而是从政治需要出发，将美国的贸易逆差主要归咎于人民币的汇率。
    美国针对中国的汇率保护主义手段起始于2003年。众多美国政客认为，中国为了促进出口和限制进口，故意“人为地”压低人民币汇率；中国对汇率的“操纵”是美国对华巨额贸易逆差的“罪魁祸首”。鉴于这一认识，美方认为减小贸易逆差的最佳途径是迫使人民币升值，因此加大了对中国政府的压力。据经济学家加里•赫夫鲍尔（GaryC．Hufbauer）的不完全统计，2003年至2006年间，美国国会提出了23项有关人民币汇率的法案和决议，或者要求人民币直接升值，或者要求将中国定为“货币操纵国”。〔13〕最擅长揪住人民币汇率问题大做文章的国会议员当属纽约州参议员舒默（Charles Schumer）和南卡罗来纳州参议员格拉汉姆（Lindsey Graham）。从2003年起两人多次联合发起议案，要求人民币在短期内升值27．5％，否则就以惩罚性关税进行报复。〔14〕除了美国国会，美国行政部门也反复指责中国的汇率政策。美国财政部半年一次向国会提交的《国际经济和汇率政策报告》每一次都指出人民币币值太低，要求中国政府升值人民币。为了减轻美方的压力，中国政府从2005年7月1日开始调整了汇率政策，人民币开始升值。截至2012年3月，升值幅度已达24％。〔15〕
    值得注意的是，人民币的升值并没有带来美国对华贸易逆差的下降。中美学者的研究都发现，随着人民币不断升值，美国对中国出口并未出现明显改善，中美贸易逆差却呈现不断增加趋势。〔16〕面对这些发现，汇率保护主义的拥护者本应进行反思，但是他们的对策却是指责人民币升值的幅度不够，进一步要求中国政府调整汇率政策。2008年7月《金融时报》上的一篇文章就指出，“中国货币的升值幅度只达到了实际所需的三分之一到二分之一之间的水平”。〔17〕由于这一思想的指导，美国国内很大一部分人始终将人民币币值看作是中美两国贸易不平衡的主要原因。人民币汇率因此一直是近年来中美双方经贸关系中的一个焦点问题之一。
    非经济手段
    除了上述的经济手段之外，美国在对华经贸政策中为了维护自身利益还使用了大量的非经济手段，主要包括：将经贸问题政治化，妨碍正常的经济活动；在贸易逆差和汇率等问题上移花接木，把中国作为美国自身经济问题的替罪羊；要求中国为全球经济平衡和美国的经济霸权承担更大责任；诋毁中国所代表的经济发展模式等。
    经贸问题政治化冷战结束后，原有的国家安全概念发生了变化，经济安全越来越成为大多数国家考虑的重点，结果是经贸政策制定过程中的政治化倾向变得越来越严重。作为主导战后世界政治与经济体系的美国，经贸问题的政治化倾向超过了其他国家。美国学者I．M．戴斯勒在《美国贸易政治》一书中也指出了这一点：在所谓“1934年体制”下，美国的行政机构和立法机构之间以及两党之间都存在一种默契，不利用贸易问题进行政治攻击。但是，随着二战后西欧和日本经济上的崛起，这一默契从20世纪70年代以后开始动摇，“政治化”已经成为美国对外贸易政策制定过程中不可避免的内容。〔18〕
    鉴于近年来中国经济持续发展的强劲势头，中国自然成为了美国贸易政治化的受害者。根据中国学者王勇的研究，美国在对华经贸政策上的政治化做法已经几乎覆盖了中美双边经贸关系中的各个领域和议题，包括中美贸易不平衡问题、人民币汇率问题、中国出口产品在美“市场经济”地位问题、贸易救助问题、出口控制问题和投资问题等。美国对华贸易的这种“泛政治化”倾向不仅损害了双边经贸合作，妨碍正常经济交往，而且还“加剧了两国相互不信任，限制了经济相互依赖关系对于两国政治与安全关系的‘粘合’作用，妨碍了其‘正’外部效应的发挥。”〔19〕
    美国将中美经贸问题政治化最为著名的例子当属2005年中海油收购优尼科的案例。在中海油提出竟购美国石油公司优尼科之后，竞争对手雪佛龙和美国国内政客立即以“威胁国家安全”为由对收购案进行阻挠。一项原本纯粹的经济活动被政治化。在美方强大的政治压力之下，中海油最终退出收购，而雪佛龙则以低于中海油竞购的价格收购优尼科。〔20〕
    寻找替罪羊与经贸问题政治化紧密相关的是美国在经贸问题上推卸和开脱责任，寻找替罪羊，将由自身造成的问题归咎于中国。一个明显的例子就是美国对其贸易不平衡问题的政治操作。
    如上文所述，美国巨大的国际收支不平衡和对华贸易逆差的根源主要在于美国自身高消费低储蓄的行为和全球化背景下中美两国在国际产业分工中的不同地位。很明显，真正要对美国不平衡问题负责的是美国自己，正如尼古拉斯•克里斯托弗（NicholasD．Kristof）所言，“那个扭曲国际资本流动、制造全球经济不稳定的国家不是中国，而是美国。”〔21〕然而，对于美国国内的政客来说，接受这样的经济现实不符合他们的政治利益。在他们看来，必须寻求其他手段，从贸易对象国身上找原因。
    由于进入21世纪以后中国是美国贸易逆差的主要来源国，中国自然成为最大的替罪羊。兰普顿（David Lampton）指出了美国政客在贸易逆差问题上对中国提出的两大指责：“政客们不是经济学家，对他们来说，不断增长的对华贸易逆差引发了‘公平贸易’和就业流失的担忧。”〔22〕在政客们的解读中，导致对华巨额贸易逆差的元凶是中国的不公平贸易行为，而不公平贸易的一个重要表现就是故意压低人民币汇率。因此，不难理解的是，美国政府反复指责人民币币值过低造成了国际经济的不平衡。
    其实，美方提出的不公平贸易和就业流失的指控都没有经济学上的依据。针对中国实施不公平贸易的指责，尼古拉斯•拉迪就指出，“美国的对华贸易逆差主要反映的是中国对外国投资的开放性，而不是什么不公平的贸易行为。”〔23〕同样，赫夫鲍尔等人对美国对华贸易逆差导致美国就业流失的指控提出了反驳。“贸易逆差不是（美国）制造业就业流失的主要原因。2000年至2003年制造业就业流失的主要原因是制造业不景气……和制造业生产力的提高。将贸易赤字等同于就业流失的政治计算不是过于夸大了其联系就是完全错误的。”〔24〕
    需要解释的是，为什么将中国作为替罪羊的做法虽然经济上站不住脚，但是政客们却乐此不疲？
    答案是这样做能带来一箭双雕的政治好处。一方面，通过在贸易不平衡问题上移花接木，将责任归咎于中国，美国政府实现了为自己开脱责任的目的。美国将贸易逆差和制造业工业流失等问题打包，全部归咎于中国，有助于减轻美国政府对美国经济进行调整、对失业工人进行救济与再培训的责任。另一方面，一旦中国被认定为美国贸易逆差的主要原因，美国在挥舞贸易保护主义大棒时就减少了顾虑，可以咄咄逼人，要求中国升值人民币、开放市场，并在需要的时候发起反倾销、反补贴等贸易救济调查。
    分担责任除了开脱自身责任外，美方还积极鼓励中国在美国遇到困难的时候帮助美国排忧解难，分担责任。最为著名的要求中国分担责任的例子是2008年前后一度流行的中美“两国集团”构想。〔25〕该构想由前美国政府官员、现彼得森国际经济研究所主任弗雷德•伯格斯滕（Fred Bergsten）首先提出，并得到历史学家弗格森（Niall Ferguson）、战略家布热津斯基和基辛格的呼应和推崇。伯格斯滕最早在2005年主编的《美国和世界经济》一书中抛出中美“两国集团”的提法，〔26〕2008年又在《外交》杂志上撰文，详尽阐释了他的中美“两国集团”的概念，主张“构建中美两国集团，共同掌舵全球治理的进程”，使中国在某种程度上取代欧盟的作用。〔27〕在同一时期，历史学家弗格森也参与了对中美“两国集团”概念的发展，创造了“中美国”（Chimerica）一词，用以描述美国和中国之间经济上的共生关系。〔28〕2008年下半年金融危机全面爆发后，中美“两国集团”的构想受到更多关注和推崇，布热津斯基、基辛格、佐利克和林毅夫等人也开始参与倡导，并将其从先前的经济层面扩展到战略层面，作为纾解当时美国遇到的国内外困境的一个重要手段。〔29〕
    美方在2008年美国金融危机发生的前后提出中美“两国集团”构想主要是基于实用主义原则，旨在让经济上正在迅速崛起的中国从美国身上接手更多责任，帮助美国以最小的代价维持战后形成的以美国为中心的世界经济和政治秩序。〔30〕美方的这一意图不仅在伯格斯滕、布热津斯基和基辛格等人的文章中有清晰的说明，而且在2009年美国官方对华政策的论调中都有清晰的表现。例如，为了确保中国资金持续流向金融危机中的美国，国务卿希拉里和财政部长盖特纳于2009年上半年先后访华时，都充当了美国国债推销员的角色，以恳切的口吻要求中国继续购买美国国债，并向中国领导人保证中国在美资产的安全性。〔31〕
    诋毁中国发展模式近年来中国经济的迅速发展吸引了世界的关注，尤其是对那些多年来按照西方国家提供的处方发展本国经济却效果不理想的发展中国家来说，中国的发展路径提供了重要的启示。因此，对所谓的“北京共识”或者中国发展模式的讨论在世界各地方兴未艾。然而，发展中国家对中国经济发展的关注引发了美国的担忧。
    为了应对中国发展模式带来的挑战，美国采取了两面下手的对策。一方面，美国不遗余力地维护“华盛顿共识”的合法性。其实，美国国内从来不缺少对美国发展模式的溢美之词，从冷战结束之初弗朗西斯•福山（Francis Fukuyama）宣称“历史的终结”〔32〕到2002年美国国家安全战略宣告美国代表了“国家成功的惟一可持续的模式”，〔33〕都显示了美国对自身模式的高度自负。此外，美国还以同样的自负对外推行自己的模式。2005年国际货币基金组织发布的一项有关拉美地区经济发展的报告就显示出了美国及其主导的国际组织的傲慢和自负。报告首先承认从上世纪九十年代开始接受了“华盛顿共识”经济处方的拉美地区经济发展的表现乏善可陈，但是报告得出的结论并不是新自由主义方案有问题，而是拉美地区接受“华盛顿共识”的深度和广度还不够。〔34〕由此可见，美国全力维护自身模式的合法性，甚至不惜扭曲事实为“华盛顿共识”的教条保驾护航。
    另一方面，美国还通过从话语上贬损中国的发展模式来应对挑战。第一个表现是指责中国在对外贸易中违背自由贸易精神，不遵守规则，实行以邻为壑、自私自利的“重商主义”政策。上世纪八九十年代一度被推为美国对日政策“修正主义流派”教父的查莫斯•约翰逊（Chalmers Johnson）将当年针对日本的指控直接套用在中国头上：“从某种程度上说，对华贸易问题不是一个贸易问题，而是‘制度摩擦’的一种表现……中国的发展战略大量借鉴了日本和其他亚洲国家的经验，其秘诀之一是对资本主义的规则进行变通，利用规则实现国家财富和权力。”〔35〕可以说，“重商主义”的标签被贴到了中国对外经济政策的各个领域。2012年2月底，华盛顿智库“信息科技与创新基金会”发布一份题为《够了：对抗中国的创新重商主义》的报告，报告称中国施行重商主义的规模“史无前例”，指责中国利用汇率操纵、补贴、关税、强制性技术转让、出口限制、标准设置和其他政策等来为各行业的公司———尤其先进科技产品和服务领域———获取“绝对优势”。〔36〕
    与“重商主义”指控相关的另一个话语诋毁的表现是给中国在发展中国家特别是非洲的经济活动贴上“新殖民主义”的标签。2011年6月上旬国务卿希拉里访问东非国家期间，就指出中国与非洲的合作没有遵循国际准则，并警告非洲国家警惕“新殖民主义”。〔37〕美国对中国非洲政策的攻讦集中体现在前几年的苏丹达尔富尔危机期间。美国极力抢占国际话语的道德高地，不惜贬损中国，将中国描绘成为一个为了石油利益而支持苏丹政府对达尔富尔地区施行“种族灭绝”的国家。〔38〕
    此外，美国还到处传播中国经济发展给美国和世界带来的各种“威胁”，包括“就业威胁”———中国廉价产品涌入各国造成当地就业流失；“健康威胁”———中国的劣质产品危害外国用户的健康；“能源威胁”———中国为了点燃本国的经济引擎会用完全世界的能源；〔39〕以及“环境威胁”或“绿色威胁”———中国的经济活动造成各种全球环境问题，是“地球的毁灭者”。〔40〕
    体系建构者的特权
    可以看出，美国在其对华经济政策中不仅动用了包括进口限制、出口扩张和汇率在内的经济武器，还使用了众多的非经济手段。从体系层面考察，美国这种政策组合主要可以归因于两点。第一，美国看待国际经济关系尤其是与其他大国的经济关系时主要是透过现实主义的视角，强调经济力量对国家实力的决定作用，并且在经济交往中更加关注相对收益（relative gains）。新现实主义理论大师肯尼思•沃尔兹（Kenneth Waltz）论述了物质实力对一国国际地位的决定性作用：“一国的国际地位通常随其物质资源的增长而提升。拥有大国经济实力的国家最终都变成了强国，不管他们自己愿意与否。”〔41〕
    正因为美国的政策制定者认为经济关系是国家间实力竞争最为重要和基础的部分，他们认为中国随着经济实力的崛起必将成为国际体系中的强国，因此将中国经济上的崛起视为对美国经济地位的威胁。出于这种认识，美方自然会动用各种手段应对这一威胁，延迟中国的崛起。
    第二，美国在现行国际关系体系中的核心地位决定了美国不仅承担了构建和维护现有体系的责任，而且还享有以体系构建者的身份优势对其他国家尤其是崛起大国进行打压遏制、推卸责任和话语诋毁的特权。罗伯特•吉尔平（RobertGilpin）指出，“国际体系中的大国在建构国际经济活动的目的和主要规则方面起主导作用”。〔42〕作为二战后的超级大国，美国主导建立了一个全球范围内以其为中心的世界经济体系，对这一体系的维护和扩展成为美国对外经济政策的一个重要目标。
    当然，当美国以体系建构者的身份规划其世界经济体系时，它根据的是自身的利益和喜好，保证体系建立以后美国能从中持续获取利益，享受制度分红。换句话说，当体系建立后，美国便成为体系特权的享受者。〔43〕美国在当前国际经济体系中享受特权的一个重要表现是美元以国际储备货币的地位通行全球。换成看得见摸得着的好处就是，美国是当前“惟一一个能用自己的货币支付其全部进口产品的国家”。〔44〕苏珊•斯特兰奇（Susan Strange）曾对美国的特权进行了更为透彻的阐述：“对大部分国家来说，其国际收支的盈余或赤字表明了其国际金融地位的强弱。对美国来说，情况正好相反。说实在的，四分之一个世纪以来美国经济一直维持国际收支赤字却没有受到任何损伤，这揭示的不是美国的羸弱地位，而是美国在体系中的强大权力……美国可以毫无节制地发行美元，而其他国家却毫无选择，不得不接受美元支付，除非他们愿意承担难以接受的代价。”〔45〕
    当中国和其他国家加入由美国建构和主导的国际组织时，美国便可以利用其手中的体系特权对这些国家设定加入组织的条件。美国在中国入世时之所以能够提出如此苛刻的条件并且坚持不让步正是体系建构者特权的表现，体现的是制定规则的权力。而当中国加入了体系之后，美国可以继续利用其体系建构者的地位对中国的表现评头论足，要求其遵守体系规则。与此相一致的是，奥巴马总统近两年来在多个场合的演讲中打出所谓“规则牌”，三番五次要求“中国必须遵守规则”，以此“规范”中国的发展。为此，奥巴马政府还于2012年2月成立了跨部门贸易执法机构，旨在对中国和其他国家的所谓不公平贸易行为开展调查和执法，确保相关国家遵守国际贸易规则。
    同样，美国利用了体系特权对贸易不平衡等问题进行政治操作，将责任归咎于中国等国家。而当中国的发展模式对美国构成挑战时，美国也动用了体系赋予的话语霸权对中国的模式进行贬损和诋毁。
    结语
    综上所述，面对中国经济的快速增长，美国透过现实主义的视角审视对华经贸关系，关注相对收益，对中国的经济崛起抱有强大的戒心。表现在对华经贸关系上，美方对中国产品的出口和中国在美投资处处设防，同时又不遗余力地撬开中国市场，尽量使双方利益的天平向自身倾斜。同时，美国以现行国际体系建构者的身份，充分利用体系赋予的特权和强势话语，对中国的行为进行“规范”。美国俨然以体系建构者和总舵手自居，操纵贸易不平衡等问题，转嫁责任。而当美国自身及其主导的国际体系遇到困难时，又不失时机地拉拢中国，要求中国承担更大责任，做出更大牺牲。面对美国对华经贸政策中的这些政策组合，中国应有清醒的认识和充分的准备。尤其是随着中国经济的进一步发展和综合国力的进一步增强，美国对华经贸政策中的各种手段的使用将会呈现出更为频繁更为严厉的趋势。当然，除了对美方的经贸压力做好准备之外，更为重要的是中国需要进一步提高实力，增强塑造现行国际体系和制定规则的能力，努力提高自身的国际话语能力，以期在对美经贸关系上获得更多的主动权。
    来源：《国际论坛》2013年1期