[学术连载4]特朗普税改“冲击波”：中国应对美国税改的政策建议

    【原文标题】特朗普税改“冲击波”：经济影响与政策应对
    (续)
    结论与建议 
    （一）美国税改的主要结论
    特朗普政府积极推进的税收体制改革是1986年以来美国政府最为重要的一次税收改革，本次税改具有促进美国再工业化、缓释政府政治压力、夯实复苏基础等重要背景。本次税改以企业所得税降低为核心、家庭税负降低为重要补充、兼顾简化税制，美国企业税负将从全球中高水平降低为中低水平，税改的核心目标是推进美国再工业化和经济持续复苏，并提升美国企业的全球竞争力。企业所得税税率从35%下调至21%，对于美国大型跨国公司具有最大的政策红利。
    美国特朗普政府的税改进一步增加了美国经济政策体系的不确定性，短期对于资本回流、经济增长、就业提升可能是有一定的促进作用，但是，中长期面临较为日益强化的公共债务问题，将使得政策变数逐步显现。叠加美国政府面临的贸易、医疗、移民等政策难题，特朗普政府因税改导致的公共债务压力将更为显著，特别是债务上限政治化可能会使得美国公共债务和美元信用面临较大的不确定性。
    特朗普减税叠加美联储加息、缩表将对世界经济造成新的外溢效应，可能对直接投资、国际资本流动以及税收安排等造成明显影响。短期内，税改导致的洼地效应可能使得产业资本部分回流美国，同时国际资本流动可能更加频繁。美国税改对于全球主要经济体的财政税收体系的影响可能是深远的，可能使得全球进入一定程度上的降税及税改热潮。
    （二）中国应对美国税改的政策建议
    特朗普政府的政策使得中国面临的外部环境更加复杂，进一步强化了全面深化经济体制改革的必要性。在战略上，需要全面统筹内外两个大局，构建内外经济互动和平衡发展的新机制。在具体政策上，需要夯实经济基本面，减少企业税负，盘活市场主体活力；完善人民币汇率机制，发挥市场调节功能；实施稳健宏观政策，重点把控内外风险共振引发系统性风险；守住风险“篱笆”，必要时强化资本流动管理。
    第一，进一步推动减轻企业税负为主线的税改。首先，面对美国减税可能带来的一定冲击，国内应立足自身实际情况明确未来的减税政策方向和加快推进预定的相关税制改革，打造新一轮“减税降费”的升级版方案，包括增值税税率的简并、完善企业所得税政策、继续推进清理收费等。其次，以税率降低为主，以结构性调整为辅，适度降低企业和居民税负。中国已实施多项结构性财税体系改革，比如营业税改增值税，但是，诸如降低税率、提高标准抵扣额等改革对于企业或个人的税负降低更为普遍、更加直接、更具有市场预期引导功能。再次，中国应该基于国际比较衡量家庭和企业的真实税负水平、在国际社会中的相对位置以及公共服务提供的质量和数量，具有国际竞争力的财税体制是中国在日益开放的全球经济中保持相对竞争力的基础。最后是对于美国减税可能引发的新一轮国际税收竞争，对各国的税改进展要保持密切关注，并做好相应的应对预案。
    第二，改革政府主导的经济发展模式，大力降低政府性或政策性资产扩张水平。首先，降低政府主导经济增长的水平和程度。全球金融危机以来，中国经济增长中消费贡献有所提高，但是，仍然没有摆脱投资主导的发展模式，尤其是政府代替私人部门进行固定资产投资的趋势较为明显。其次，严格控制政府性或政策性资产扩张。过去几年是政府性或政策性投资强化而民营部门投资弱化的阶段，结果是政府性或政策性资产迅速膨胀以及投资效率低下，比如公私合作（PPP）项目规模超过10万亿元，但是，中国增量资本产出比却高于6.3，几乎是日本的2倍。这些资产扩张的支持实际上就是公共财政，但是，这些资产的过度扩张最后可能“拖垮”公共财政。再次，提高公共财政资金使用效率，促进经济可持续发展。高效的经济增长是财政资金使用效率提高的出发点。未来需要改变政府主导的发展模式，接受速度较低但可持续的增长，提高财政资金使用效率，重点发挥其在经济结构升级和公共服务供给中的基础职能，弱化其在项目投资、资本形成以及增长促进中的主导功能，强化微观主体尤其是私人部门企业和家庭的微观主体功能，促进经济向高质量增长转型。最后，严格控制以财政税收为支撑的加杠杆行为。需要重点把握负债水平的总量和结构，一方面有效调控宏观经济政策特别是财税政策，降低相关经济主体的经济增长冲动和负债运行冲动，降低全社会总体杠杆率上升的速度甚至使得杠杆率绝对下降。另一方面，重点关注结构问题，重点防范地方政府、国有企业的负债行为，减少负债，提高负债有效性，并密切关注居民负债率的快速上升及其内在动因。无效甚至负面的负债行为是降杠杆的最大阻碍，是公共财政最大的“敌人”。
    第三，关注税改对人民币汇率和资本流动的影响，减少外汇市场干预，增强人民币汇率弹性。在汇率稳定成为主要政策目标之后，当面临资本持续流出时，货币当局为了防止本币迅速贬值，可能对外汇市场进行干预，以维持币值稳定。但是，这样操作的缺点是催生了本币单边贬值预期，因为一旦市场参与者预期到现行汇率与均衡汇率存在偏差，本币会继续贬值，并且进一步强化贬值预期。中国经济基本面尚好，外汇储备规模超过3万亿美元，物价水平保持稳定，人民币不具有长期贬值的基础，但是，外汇市场更加关注短期的供求和预期变化，一旦人民币遭遇显著的贬值预期，基本面良好的多头货币就可能在外汇市场上变成一种空头货币。如果汇率形成机制缺乏弹性，或可以保持汇率稳定，就需要消耗外汇储备来干预外汇市场，最后形成稳汇率和保储备的两难。因此，如果美国税改、联储加息和缩表造成新一轮资本流出压力，央行应以市场化和具有弹性的汇率形成机制来化解人民币短期波动风险，避免单边预期产生，避免消耗大量外汇储备。
    第四，实施“稳健中性、边际趋紧”的货币政策，保障金融体系稳健性。利差是国际资本流动的重要决定因素之一，一般情况下，在美国加息的时候，为了维持利差相对稳定，外围经济体就会采取提高利率的方式，来保障利差的相对稳定。但是，在国际资本流动中，除了短期利差因素之外，投资的长期回报率和稳定性是更基本的因素。国内货币政策在面对美国税改和美联储加息的过程中，确实需要考虑利差的影响，但是，更为核心的工作是保证金融体系的稳定性，防止“明斯基时刻”和系统性风险，对于稳定资本流动、防止资本大量流出更为核心。中国应实施货币政策和宏观审慎双支柱政策框架，货币政策立场应该是稳健中性、边际趋紧，稳步降低金融部门杠杆率和宏观经济杠杆率，防止内外风险共振引发系统性风险，以有效应对美国等国家政策的外溢效应。
    最后，把握资本账户开放节奏，必要时加强资本流动管理。中国在1990年代开放了经常项目，资本账户受1997年亚洲金融危机影响开放进度缓慢。但自2011年之后，为配合人民币国际化，人民银行加快了资本账户开放进度并取得了积极的进展，比如部分开放证券市场跨境投资、开放银行间债券市场等。然而，开放这些证券投资和债务投资项目，会加大短期资本流动规模。因此，在美国税改、缩表和加息周期的背景下，中国应根据人民币贬值压力和外汇储备稳健性情况，统筹人民币汇率形成机制、国际收支以及资本项目开放，把握资本账户的开放节奏，必要时仍然可以采用加大资本流动管理的方式来化解外部冲击，防止资本巨量流出，防范系统性金融风险。