[连载4]蔡昉：新时代的城市化内涵

    原文标题：《历史瞬间和特征化事实——中国特色城市化道路及其新内涵》
    作者简介：蔡昉，系中国社会科学院副院长、学部委员。
    顺应发展阶段变化的城市化内涵
    在中国经济总量超过日本、成为世界第二大经济体的2010年，中国的人口转变也跨过一个转折点：劳动年龄人口的增长到达峰值，随后进入负增量阶段；人口抚养比的下降触到谷底，此后转向加速提高。这个人口结构的变化趋势，不仅从劳动力供给、人力资本改善、资本回报率，以及资源重新配置等方面产生对潜在增长率继而实际增长率的不利影响，[1]还倾向于导致城市化速度减慢。2010－2017年期间，城市化率虽然仍在提高，但提高速度则以每年6.7%的速度递减，城市化率年增长率从3.33%下降到2.04%。
    从人口趋势看，农村16-19岁人口在2014年达到峰值后，迄今已经处于负增长。由于这个年龄段的人口相当于农村初中和高中毕业生，是每年进城农民工增量的主要源泉，因此，这部分人口总规模减少必然相应地缩小每年农民工的增量。可见，城市化放缓纯粹是人口因素导致的。根据一般发展规律，中国城市化的任务还远未完成。从城市化率指标来看，中国要达到自己所处收入组别——世界银行划分的中等偏上收入国家65%的平均水平，尚有8个百分点的差距。
    过去40年中，以拆除制度性障碍促进劳动力从低生产率部门退出，在城乡之间、地区之间和产业之间流动，进入以高生产率部门为特征的中国特色城市化道路，是二元经济发展阶段有效的经验。随着人口转变和经济发展阶段的变化，这些经验应该按照其内在的逻辑予以更新，以推动城市化从高速扩张到高质量提升的转变。接下来，本文将从三个方面概述中国特色城市化道路应有的新内涵。
    （一）退出的动力：从与激励相关的生产率到与生产方式相关的生产率
    由于农村率先开始以激励机制为核心的改革，农业劳动生产率的大幅提高及与非农产业的趋同发生在1980年代，而自1990年代以来，虽然农业劳动力始终进行着大规模的转移，却没有显著缩小与非农产业之间的生产率差距。事实上，随着农业剩余劳动力逐渐转移出去，特别是在城乡普遍呈现劳动力短缺的情况下，农业机械的使用越来越具有节约劳动的性质，农业生产中资本替代劳动的过程已经加速。
    然而，中国农业的制约在于经营规模过于狭小，户均土地面积只有0.6~0.7公顷，仅相当于世界银行定义的“小土地所有者”规模（2公顷）的1/3。由于这一制约，在农业生产中物质费用大幅度增加的情况下，出现资本报酬递减现象，导致劳动生产率未能伴随资本投入的增加而提高。把改革初期的1978－1984年情形与2007－2013年相比，以粮食生产为例，农业劳动的边际生产力提高了数十倍，而资本的边际生产力则显著降低。也就是说，若要进一步从农业生产中释放劳动力，必须根据变化了的新情况，打破制约农业生产方式现代化的瓶颈制约，突破口便是通过农村土地制度改革，鼓励土地流转，扩大经营规模。
    进入21世纪以来，中国政府实施了一系列惠农政策，对农业的财政投入和对生产者的直接补贴显著增加，土地所有权、承包权和经营权的分置改革也为土地流转创造了体制条件。然而，很长时间以来，三农政策导向主要还是着眼于从多取少予向多予少取的转变，而对改造农业生产方式、实现其现代化聚焦不够。农业生产方式的现代化，一方面有赖于这个产业的自身发展能力以及竞争力的提升，另一方面也是劳动力流动从而资源重新配置效率提高的基础，因此，三农政策应该更加聚焦于生产方式本身，政府的各项投入应以扩大土地规模为导向。
    （二）流动的目标：从横向为主的流动到横向流动引致的纵向流动
    在城乡劳动力市场日益发育成熟的条件下，农民工已经在更大的地域范围内流动，总体方向是从中西部地区流向沿海地区，从农村进入各级城市。例如，在2017年离开本乡镇6个月及以上的1.72亿农民工中，44.7%流动范围是跨越省界的，而其中中西部地区外出农民工的跨省流动比例高达56.5%。实际上这一比例在前些年更高，随着制造业从沿海地区向中西部地区的转移，中西部地区有了更多的就业机会，加上劳动力短缺导致农民工年龄老化，远离家乡的机会成本和心理成本均提高，省内劳动力流动比例有所提高。
    劳动力转移和流动越来越充分，以及流动范围的扩大，不仅开始缩小城乡收入差距，也显著地缩小了地区之间的工资差距。城镇居民收入与农村居民收入之比，从2009年最高水平2.67下降到2017年的2.35。2017年中部地区和西部地区农民工平均工资，分别相当于东部地区平均工资水平的90.6%和91.1%，工资趋同的趋势进一步增强。然而，这只能说明劳动力横向流动的效果。社会流动的完整过程应该是通过横向流动的扩大，使处于社会分层不同位置的个人和家庭，有更多的机会沿着分层结构中的阶梯上升，即实现社会身份变化所表征的纵向流动。
    大规模进城农民工未能实现纵向流动表现在几个方面。第一，虽然2017年农民工月平均工资为3485元（其中离开本乡镇的农民工平均工资为3805元），已经达到通常的中等收入群体标准，但是，他们在城市没有本地户口，不能均等地享受城市基本公共服务，消费倾向较低，尚不能算是真正意义上的中等收入群体。第二，外出农民工的子女要么留在老家成为留守儿童，要么随迁成为流动儿童，获得义务教育的机会和质量都不足，容易导致代际职业固化从而社会分层固化。第三，外出农民工居住和就业预期不稳定，接受培训的机会既少意愿也低，因而职业发展的空间被大大压缩。
    为了更充分发挥城市化增强社会流动的功能，需要在劳动力横向流动的基础上，推进人口和家庭的纵向流动。作为反映社会公平程度的社会（纵向）流动性，是一整套社会政策的综合结果，也是政策调整的重要依据。为实现明显改善收入分配状况，以及缩小乃至消除基本公共服务差别的社会政策目标，最关键的环节和预期效果最明显的着力点，就是从满足基本公共服务需求、消除人口流动的体制机制弊端入手，把农民工及其家庭培育为真正意义上的中等收入群体。
    （三）进入的身份：从作为劳动者的进入到作为居民的进入
    在当下的中国，增强劳动力纵向流动的关键，是在更高层次上和更深程度上为农民工群体开启进入城市部门和社会的大门。破除阻碍这种流动的体制机制障碍，核心是户籍制度改革。因为这个制度的存在本身就意味着进入还不是充分的，而且是一系列其他导致基本公共服务不均等的制度依据。
    户籍制度改革并不是铁板一块，也非自始至终没有可圈可点的重大突破。如果把户籍制度看作由“内核”与“外围”两个部分组成的话，事实上，这项改革一直在外围上得到积极推进。例如，正是由于人民公社体制、票证制度、城镇就业制度等改革，实现了农民工在城市的长期就业和居住。然而，农民工不能成为完全意义上的城市居民这一事实，说明这一制度的核心迄今为止尚未根本触及。因此，农民工进入城市只是以就业者的身份，以户籍居民进入的途径终究没有开启。在统计上的表现，就是在常住人口城市化率与户籍人口城市化率之间一直存在一个缺口，2017年前者为58.5%，后者为42.4%。
    如果说，过去40年促进了城市化的户籍制度改革是遵循了一个从“外围”到“内核”的路径，现在则需要集中攻关，实现这个“内核”部分的突破。户籍制度最关键一步改革即农民工的市民化之所以举步维艰，在于改革收益与改革成本之间的关系不对称。研究表明，户籍制度改革可以通过提高非农产业劳动参与率和资源重新配置效率，显著提高中国经济潜在增长率。[2]但是，这个实实在在的改革红利，却不能为负有改革成本直接支付责任的地方政府排他地获得，导致中央政府与地方政府在推进改革问题上的激励不相容。
    因此，推进户籍制度改革，实现农民工及其家庭以市民身份进入城市的关键，在于中央政府对改革进行顶层设计，创新性地安排改革成本的分担和改革收益的分享，形成激励相容。鉴于由户籍制度改革获得的潜在收益，对中国经济可持续增长和中国社会公平正义提高有着巨大的正外部效应，这项改革具有全国层面公共品的性质。因此，中央政府承担更大的支出责任为必要的改革成本埋单，可以成为真正推动改革并取得成效的引爆点。
    结 语
    起步于1970年代末的中国经济改革，逐步破除生产要素积累和配置的体制障碍，创造出中国经济高速增长的充分条件；特定的人口转变阶段与改革时期高度重合，为高速增长提供了必要条件；中国特色城市化则是把改革、发展和分享融为同一过程，把潜在增长率转化为经济发展奇迹的实践载体。农业剩余劳动力从低生产率农业中退出，在城乡之间、地区之间、产业之间流动，进而进入高生产率的城市部门，构成了中国特色城市化的过程和内涵，也是讲解中国经济发展成功故事，提升其发展经济学一般意义，以及揭示进一步改革和发展逻辑的一个有益角度。
    首先来看这些经验对中国自身持续发展的涵义。中国特色城市化的经验表明，中国的经济发展是在对传统体制的改革中实现的，既创造出微观激励又获得了宏观效率，符合几乎所有的经济增长、结构调整和社会变迁规律，却又密切结合了中国国情，与中国特定时期所处的经济发展阶段、人口转变阶段，以及面临的体制遗产相对应。遵循相同的逻辑，已经获得成功的经验可以得到发扬光大，同时又能顺应变化了的情形，更新已有经验的内涵，完成未竟的改革、城市化从而经济发展任务。
    其次来看这些经验具有哪些更为一般化的涵义。各国都存在自身发展的必要条件，并且常常是独特的。本文强调经济增长的必要条件而不是比较优势，是因为与比较优势这个概念相比，必要条件从概念上讲内涵上更丰富，外延上更周延；而从实践上讲，必要条件只需从供给侧因素考虑即可，无需考虑贸易的因素，因而是具体可把握的。
    由此出发，中国以城市化为代表的改革和发展经验，可以回答下列问题从而解决一般的发展问题：第一，通过改革解决生产要素积累的激励问题和生产要素重新配置机制问题，把必要条件转化为实际经济增长；第二，立足于劳动力重新配置从而促进更加充分就业，把改革、开放、发展和分享融为一体，由此获得全社会对改革的共识，使之得以持续推进；第三，随着发展阶段变化而不断调整改革的重点，以保持和挖掘经济增长的必要条件。
    
    注释：
    [1]Cai Fang, and Lu Yang,“The End of China’s Demographic Dividend: The Perspective of Potential GDP Growth”, in Garnaut, Ross, Cai Fang, and Ligang Song (eds), China: A New Model for Growth and Development, Australian National University E Press, pp. 55-73, 2013.
    [2] Cai Fang, and Lu Yang,“The End of China’s Demographic Dividend: The Perspective of Potential GDP Growth”, in Garnaut, Ross, Cai Fang, and Ligang Song (eds), China: A New Model for Growth and Development, Australian National University E Press, pp. 55-73, 2013.