强化公共财政支持生态文明建设职能

    《光明日报》（ 2018年08月27日 07版）
    在全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”。生态文明建设的核心要义在于将生态环境资源纳入整个社会经济发展的资源配置中，财政收支活动不仅是财政资金的转移过程，更与国家治理的现代化目标密切相关。融合了绿色发展理念的公共财政制度具有资源节约、环境友好和生态保育的职能，其通过对生态环境资源的跨时期、跨区域配置，将绿水青山转化为金山银山，是实现绿色发展、推进生态文明建设的重要引导、支撑和保障手段。
    1.公共财政支持生态文明建设的理论指引
    马克思主义生态观。马克思主义生态观通过揭示人与自然环境的内在联系，阐释了人与自然是相辅相成、有机的整体，认为只有生态系统保持相对平衡，人与自然才能达到共生共荣的和谐状态，否则将产生不可逆的可怕后果。正如马克思曾说：“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难。”恩格斯在《神灵世界中的自然研究》中也深刻指出：“蔑视辩证法是不能不受惩罚的。”同时，马克思主义认为人与自然通过物质性生产劳动而展开复杂的历史关系，人与自然不和谐问题实质上是人与人之间不合理的社会关系的极端化表现。如“羊吃人”圈地运动实现了资本对农业、土地和自然资源的掠夺，便是资本家借助资本的力量，从剥夺人民劳动果实，发展到剥夺人民赖以生存的环境资源最鲜明的体现。唯有改变不合理的社会制度关系以及人与人之间的关系，才能改变不合理的人与自然关系。马克思主义提出通过制度变革调整社会关系、实现分配正义，进而实现人类社会可持续发展。公共财政是维护社会正义公平之利器，可以通过调整和治理可持续发展道路上资源消费不公、环境容量侵占等乱象，促进经济、社会、自然与人的永续协调发展。
    习近平生态文明思想。习近平总书记创新性地提出了“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等一系列重要生态文明思想，科学地回答了“为什么要建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎么样建设生态文明”的重大理论和实践问题，为新时代建设生态文明和美丽中国提供了思想遵循和行动指南。习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出的“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”重要论断和“六项原则”“五个体系”构成了有机统一的体系。六项原则分别确定了生态文明建设自然观、发展观、民生观、系统观、法治观和全球观，五个体系分别为生态文明建设提供了思想保证、物质基础、责任载体、制度保障和安全保障。
    习近平生态文明思想与马克思主义生态观一脉相承。马克思主义生态观要求实现人与自然、人与人之间和谐发展，习近平生态文明思想要求推进绿色发展、循环发展、低碳发展，实现经济、社会与环境的和谐发展。马克思主义生态观认为解决生态问题的根本途径在于发展生产力和提升实践水平，习近平生态文明思想认为“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，要求统筹生态环境保护与经济增长。马克思主义生态观将人道主义、自然主义与共产主义进行了有机结合，习近平生态文明思想要求“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，彰显社会主义生态文明建设以人为本的基本原则和价值追求。
    习近平生态文明思想是马克思主义生态文明观与我国经济社会发展实际相结合的创新理念。2013年习近平总书记在海南考察时强调，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。将生态环境质量纳入基本公共产品范畴，明确了生态环境的显性价值，确定了提供生态产品是政府的职责，是公共财政保障的重点。
    2.以公共财政支持生态文明建设的重要原则
    以人民为中心的原则。传统公共财政支出偏重于强调以经济建设为中心，注重经济增长而忽略人民群众的生存环境和生活质量。公共财政绿色支出应当摒弃“唯经济增长主义”，秉承“以人民为中心”的原则，积极回应人民群众所想、所盼、所急，以增进最普惠的民生福祉为发展的根本目的，“把解决突出生态环境问题作为民生优先领域”，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。
    空间均衡发展的原则。传统财政支出以效率为准则，容易导致城乡和区域之间发展不平衡、不协调，掣肘我国社会主义新农村建设、西部大开发和全面建成小康社会等的顺利实施。公共财政绿色支出应当秉承空间均衡发展的原则，通过多种形式的支出方式支持中西部地区加快发展，支持农村人居环境治理，以此强化公平和效率双重目标取向，让广大人民群众共享改革发展成果，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。
    共同参与治理的原则。在传统财政制度下，生态环境治理遵循政府主导的单一支出机制。党的十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出要“协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战”，充分表明绿色发展理念下生态文明建设事权和支出责任主体应当呈现多元化的格局。公共财政绿色支出应当在协调中央政府和地方政府之间以及地方政府相互之间利益关系的基础上，进一步协调政府与其他治理主体在绿色发展中的利益关系，最终形成“政府引导、社会协同、公众参与的生态治理格局”。
    3.强化公共财政支持生态文明建设的现实路径
    完善生态环保资金投入机制。一是加大生态文明建设财政资金投入，各级财政支出向节能环保、循环经济、生态修复等方面倾斜；二是创新环保资金投入方式，扩大财政补贴领域，既注重在生产端对发展循环经济，推进清洁生产、节能减排、节地节水项目和企业的扶持，又注重在消费端采用绿色补贴方式推广节能产品，扩大绿色产品消费。按照“谁消费、补偿谁”的原则改变财政补贴环节，从过去单一的以企业为补偿对象的生产环节补偿机制转向在补助生产环节的同时扩大对消费环节的补助。完善政府采购制度，扩大政府绿色采购的范围和比重；三是畅通融资渠道，缓解环保资金支出压力。发展绿色金融，以市场化方式设立绿色产业基金，支持绿色信贷、绿色债券、绿色证券、绿色发展基金、绿色保险等政策工具服务于生态文明建设。
    扶持绿色生态产业发展。遵循建立“以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”的要求，大力支持加快发展绿色、循环、低碳经济，将生态环境保护变为发展经济的新动力，使绿水青山产生巨大的生态效益、经济效益和社会效益。一是统筹安排专项财政资金扶持实体经济振兴发展，鼓励培育新的经济增长点，优先发展绿色现代产业，加大对绿色产业的支持力度。二是充分发挥财税政策的激励和约束功能，引导金融机构和担保机构加大对绿色产业的信贷投放和融资担保，加大对传统产业的绿色化改造。三是以财政贴息、研发补助、专项资金扶持等方式鼓励发展绿色产业大数据库、绿色产业智库，打造绿色低碳循环产业体系和智能消费体系，推进产业发展绿色化和智能化。四是推进现代农业发展，大力建设绿色农产品基地，促进农业经济结构调整。
    健全生态保护补偿机制。一是构建政府间生态转移支付制度。中央政府应加大生态环保纵向财政转移支付力度，完善生态转移支付测算方法，强化财政转移支付对生态文明的支撑力。探索建立区域间横向转移支付机制，补偿重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失。二是建立跨省流域上下游的横向生态补偿机制，使享受良好生态产品的区域承担一定生态保护成本，形成“联防共治、相互监督、成本共担、受益共享”的流域保护格局。鼓励地方加快推动横向生态保护补偿机制建设，推动建立省域内生态补偿机制。三是完善生态保护补偿标准体系，出台国家标准的生态补偿测算指标体系，同时鼓励各地结合实际探索多元化的指标体系。四是将生态保护补偿与精准扶贫、基本公共服务供给相结合，引导贫困地区和贫困人口尽早实现精准脱贫的同时，引导经济发展滞后的生态保护地区实现基本公共服务均等化。
    夯实生态文明建设体制保障。一是完善绿色税收体系，强化税收对自然资源和生态环境保护的调控作用。二是建立排污权交易制度。加强排污权交易市场体系建设，建立国内碳交易市场，促进国内碳排放市场与国际市场接轨，积极发展碳金融市场。三是建立环境资源产权制度，推进资源性产品价格改革，建立以市场优化配置、政府适度干预的资源性产品价格调控机制。四是加强环保执法和督查，规范环境执法程序，提高环境执法水平。五是完善公众参与机制。把生态文明教育纳入国民教育体系和干部教育培训体系，加大对社会组织的扶持力度，对社会组织、公众的环保行为进行奖励。
    （作者：蒋金法，系江西财经大学党委副书记；魏吉华，系江西省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员，江西财经大学财税与公共管理学院讲师；本文系国家社会科学基金重大项目“建构基于生态文明建设的公共财政体制研究”［15ZDB159］阶段性研究成果）