改善国有企业公司治理的问题探讨

内容提要：公司治理是建立现代企业制度的有效手段。在我国，公司治理是全新的实践，无论是其理论指导还是法律依据，都还不很成熟完善。该文就进一步实行政企分开和政资分离，明确国企高管的身份和薪酬，重建或新建国企董事会、监事会，竞争性国企的产权多元化等问题进行了探讨。
    关键词：国有企业，现代企业制度，公司治理
    20世纪90年代前后，我国国有企业（以下简称国企）改革进入了以建立现代企业制度为主题的公司制制度创新阶段。公司治理是建立现代企业制度的有效手段。产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，就是通过健全完善的公司治理结构和严格规范的公司治理行为而建立起来的。
    回顾我国20多年来的国企公司制改革，取得了许多实质性进展。1997年中共十五大以后，我们逐步撤销政府工业行业管理部门和行政性总公司，消除了政府和企业的直接联系，形成了一批以集团公司为主体的中央企业（以下简称央企）和地方国企。2002年十六大以后，随着国企公司制、股份制的推行，建立有效的公司治理结构实际上已成为国企改革的主旋律。各级成立了国有资产监督管理委员会，形成中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。政企、政资分离迈出了重要步伐，实现了所有权与经营权的分离，政府直接管理国企的方式有了较大改变，确立了国企在市场经济中的主体地位，国有经济取得较快发展，国企竞争实力明显增强。以央企为例，据最近国企监事会向国务院的报告和国资秀发布的2010年度央企分行业运行情况报告，央企累计实现营业收入16.8万亿元，同比增长33.0%；上缴税金1.5万亿元，同比增长31.9%；实现净利润8522.7亿元，同比增长42.8%；资产总额达到24.4万亿元，同比增长16%；净资产9.57万亿元，同比增长14.8%。“十一五”时期，央企资产总额、营业总收入、上缴税金、税后利润等主要经营指标均翻了一番；年均国有资产保值增值率达到115%；进入世界500强的央企由10家上升为30家，其中，中石化、中石油和国电进入了世界前10强。
    以上优异的经营业绩，无疑部分得益于公司制改革和公司治理的改善。为推进国企公司制改革，我国《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等一系列法律法规不断出台和完善，国资委还先后制定发布了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监督等100多个规章和规范性文件，为国有企业进行公司制改革、建立现代企业制度提供了法律依据，逐步形成了国有资产监管法律规章体系和具有中国特色的国有资产监督管理体系。据国资委官员透露，到2010年底，公司制企业已占央企的70%，其中32家央企建立了董事会，外部董事占了全部董事的半数以上。实行了外派监事会制度，加强了对企业经营管理的监督。地方国企的公司制、股份制也普遍推开。经过几年的实践，在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括实行多元化股权结构、增强董事会独立性、建立管理者激励约束机制等措施。可以肯定地说，这些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理结构，也为进一步改革打下了一定基础，积累了一定经验。国企公司制改革和公司治理的成效，是不可否认的现实。
    然而，对于我们这样一个从计划经济体制中刚刚解脱的社会主义国家而言，公司制改革和公司治理都是全新的实践，无论是其理论指导还是法律依据，都还不很成熟、完善。因此，实践中必然存在一些问题。从世界范围来看，即使是成熟市场经济国家，公司制已有几百年历史，仍在对其理论和实践不断进行总结和探索。2005年，OECD正式发布了《OECD国有企业公司治理指引》。它虽然不是一份具有约束力的文件，但对公司治理的一般原则作了较为详细的解释与论证，基本上反映了这些国家对健全的国企公司治理的一些共识，也集中体现了OECD国家的政府在管理国企方面的成功经验以及对现存挑战的应对之策。且不说它对我国国企公司治理具有多大的借鉴意义，就其这种勤勉认真的总结探索精神，也是值得我们很好学习的。
    那么，改善我国国企公司治理，有哪些问题需要我们进一步加以研究和探讨呢？笔者认为，主要有以下几个问题。
    一、关于政企分开和政资分离问题
    
    建立现代企业制度的核心和关键是政企分开和政资分离的问题。从表面上看，国企已不再隶属于各级政府，国资委已作为出资人代表国家履行所有者职责，因此，政企分开、政资分离的问题似乎已经解决。
    然而，从国资委目前的身份和职责定位及其实践中的操作来说，并没有很好地实现政企分开和政资分离。因为国资委的身份是政府机构，隶属于国务院和各地省、市政府，代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，既要管资产，还要管人管事相结合。既如此，政企分开、政资分离就打上了问号。企业还是政府的企业，资产还是政府的资产，人还是政府的人。实践中早就说要取消企业行政级别，以体现企业的市场化，但事实上在人们的心目中级别依然存在，国企与市场上的其他企业是无法平等的。央企的老总们可以在省部级的岗位上听中央随意调遣，省企的老总们则可以在厅局级岗位上由省委自由安排。反过来也是一样，行政岗位上的领导，年龄大了可以照顾到有高年薪的国企去当董事或监事。正因为它们仍然是政府的企业，所以重大投资决策甚至价格调整决定，仍是政府说了算。国企一些产品价格的调整，都要听国家发改委的号令。国际市场石油价格再怎么往下跌，国内市场价格可以长时间只升不降；通信费用可以高出国际市场几十倍甚至上百倍；贷款还清以后，路桥收费也可以照收不误；等等。国企官商、官企的面目和作派依然如故，并没有真正成为面向市场平等竞争、自主经营、自负盈亏、自我约束的市场主体和法人实体。国资委对国有资产的管理监督，仍存在不少漏洞。国家开发银行原副行长王益一笔批出25亿元资金，就有23亿元不知去向，其弟王磊从中一笔收受的财务顾问费就达6400万元。中石化原老总陈同海不但个人收受贿赂的数额惊人，单笔就达1.6亿元，而且借公务消费之名，大肆挥霍公款，日均消费4万元，一年消费近1500万元。上梁不正下梁歪，于是就有了中石化大厦装修的天价吊灯（按他们自己的说法花费了156.16万元）；就有了下属公司的天价酒、天价名片，还有下属公司虚报营业收入5000多万元，少缴税款1000多万元，违规发放津贴5000多万元，等等。而这些，都是在有了国资委管理监督后发生的。
    问题的根子在哪里？在于国资委作为政府机构，难以成为国企合格的资产所有者代表。按《OECD国有企业公司治理指引》所总结的西方经验，“国家应扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色，国家应该建立一套清晰、稳定的所有权政策，并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上，以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理”。在我国，既然要求政企分开、政资分离，国资委作为政府机构，就不可能扮演一个明智的、负责任的、积极进取的所有者角色，就不可能在职业化和有效率的基础上，对国企实施透明的、负责任的治理。国企及其资产是国家的，国家是由全体人民构成的，资产所有权必须由能代表全体人民利益的国家权力机构来执掌。所以，国外的国企是视同政府部门由议会来管理的。我国也早就有学者提出，国企应当接受国家人民代表大会的管理和监督，国资委应当成为人大专门管理监督国有资产投资经营的机构，而不应划在政府机构序列。每年人大开会，国资委应当专门报告国有资产经营状况，让全国人民都知道。
    作为人大机构的国资委，应当区分两种不同的国企，实行两种不同的管理监督方式。一种是提供公共产品和服务的国企，原则上不能按市场化方式经营；一种是提供非公共产品和服务的国企，是要参与国内外市场竞争的。前者可交由中央和地方政府直接投资经营，而不实行政企分开和政资分离，实行人大管政府、政府管企业的间接管理监督方式，保证国有资产的有效配置和运营。后者则将国有资产委托给专门从事投资经营的资产经营公司，按市场化方式投资经营。国资委只对受其委托的投资公司进行管理监督，而由投资公司对运营国有资产的企业进行监督管理。国资委对资产、对人和事的管理，只管到投资公司，派驻董事、监事，选聘专家，严格管理监督，保证资产保值增值。而对企业，则由投资公司派驻董事、监事，选聘经营者，实施监督管理。这样，才能实现真正的政企分开和政资分离，让企业独立面向市场，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。
    二、关于国企高管的身份和薪酬问题
    
    国企高级管理者领取高额年薪，已成为老百姓忿忿不平的热门话题。我们的政策允许按要素分配，允许一部分人先富起来。私人企业老板的收入再多，老百姓都没有意见。而国企高管年薪动辄几十万元甚至上百万元，与普通工人的收入相差几十倍甚至上百倍，从理论到实践，依据都是不足的。因为社会主义公有制的性质决定了收入的按劳分配。这些国企高管，如果是国家安排的工作人员，而不是市场招聘的专门人才，他们就和老百姓一样，是国有资产的平等所有者，就只能凭借自己付出的劳动，领取相应的报酬。有人认为管理才能也是要素，也要参与分配。这在人才市场是对的，人才也可以待价而沽。但在公有制企业，高薪就只适用于市场招聘的专门人才了，对国家安排的公职人员来说，与老百姓一样，你的才能属于劳动力范畴，既是你个人的，也是国家的，发挥出来就是劳动，只能实行按劳分配。近年来国企的经营业绩确实不错，高管们发挥了自己的管理才能，付出了比较多的劳动，工资高一点、奖励多一点，都是应该的。但也应当看到，相当一部分国企的经营业绩，得益于国家给予它们的垄断地位和特殊政策。就高管们付出的劳动而言，不见得高于老百姓的几十倍、上百倍，凭什么报酬就高出那么多？因此，对国企高管的身份和薪酬问题，应当认真地加以讨论。
    在这里，同样要区分两类不同性质的国企。不实行政企分开和政资分离的国企，其董事、监事应视同为国家公务员，是政府派驻企业履行管理监督职责的公职人员。这类企业是向社会提供公共产品和服务的，国有资产的运用也要讲求效率，但在保值增值方面不能与竞争性企业一样要求。董事会、监事会同样依照《公司法》行使职权，必须尽职尽责，接受派出机构考核，领取公务员薪酬。经营者由董事会通过人才市场选聘，接受董事会、监事会和企业职工的考核监督，按市场法则领取薪酬。受人大国资委委托的国有资产投资公司，应视同这类国企，只对市场选聘的专门人才，按市场法则领取薪酬。至于竞争性国企，国有资产投资公司派驻的董事、监事，如果是国家公职人员，只能按公务员待遇；如果是市场招聘人员，则应按市场待遇。经营者更应是市场招聘人员，与公务员待遇相脱离、与经营业绩相挂钩的市场待遇是毫无疑问的。只有把市场待遇和公务员待遇严格区分开来，才能防止国企高管的“内部人”化。否则，董事、监事和经理一起拿高薪，就很容易狼狈为奸、沆瀣一气去掏空企业了。
    三、关于重建或新建国企董事会、监事会的问题
    
    公司治理的核心问题是要有健全的治理结构，而其中最为关键的是有一个称职的董事会和监事会。一般而言，董事会、监事会都是公司必备的内设机构，身份上都是出资人代表。董事会代表出资人行使资产受益、重大问题决策、选择经营管理者等项权利；监事会代表出资人监督企业生产经营主要是财务活动，并对包括董事、经理在内的高管行使监督权。作为社会主义公有制的国企，其职工和全国人民一样，也是资产所有者之一，因此，可以通过职工代表大会推举自己出的代表，参加董事会和监事会。我国《公司法》规定，监事会中的职工代表不得少于1／3。
    如前所述，到2010年底，我国120多家央企只有32家有董事会，3／4的企业还未建立董事会；国资委聘任的专职外部董事占了50%以上，而且主要来自于国企退休高管，还聘请了少量兼职独立董事和1名企业内职工董事，监事也是全部外派。这样的现状，无论是程序上还是实体上，都不尽符合规范要求。目前的董事会和监事会，也难以承担好应尽职责。特别是退休高管充任董事或监事，只是临时权宜之计。他们之中虽然不乏经验丰富、党性坚强的优秀人才，但毕竟已经退休，退休报酬一定不菲，再给他们高薪道理上有点牵强，如果只是补足在职时的工资，又很难保证所有的人都能承担起负责任的、积极进取的所有者角色。
    因此，把新建或重建董事会、监事会作为改善公司治理的关键之举，是十分必要的。不管是否实行政企分开和政资分离，国企公司都应无例外地建立健全的董事会、监事会，作为企业内设组织机构。在政府直接投资经营的公益性国企中，政府可以委派职业化的公务员董事、监事，授权他们与公司内部产生的董事、监事一起，代表出资人管理监督企业的生产经营，主要完成政府向社会提供公共产品和服务，创造良好投资创业环境的职能，同时保证国有资产不被浪费和流失。在人大监管的竞争性国企中，则如前述，有一个双重委托的问题。人大国资委委派到投资公司的董事、监事，要向人大负责，保证国有资产的保值增值。投资公司委派到企业的董事、监事，则向投资公司负责，保证投到该公司的国有资产保值增值，并向国家及时上缴利润和税收。这两类企业，都要实行严格的问责制，发生投资失误、资产浪费、流失的，必须依照《公务员法》追究董事、监事的失职、渎职责任；市场聘请的董事、监事，则按市场法则处治。
    应当充分尊重和发挥国企内部职工的主人翁作用。在9到13人的董事会中，至少应安排2名职工董事，其中，1名在一线工人中产生，1名在中层管理人员中产生。监事会中更应保证职工监事的1／3比例。他们既熟悉了解企业生产经营状况，也能直接观察到企业高管们的所作所为，并能通过工会、职代会与工人群众保持密切联系。要十分重视国企内部职工董事、职工监事的管理监督作用，同时也应防止他们“内部人”化。因为，每一个内部职工，毕竟只是全中国人民的13亿分之一，也有他们个人的利益诉求。目前有些国企不但高管们拿高薪，职工也被高管们瞒上不瞒下的高福利、高津贴政策所收买，对高管们的高薪酬、高挥霍、高浪费甚至贪污盗窃采取了不闻不问、安之若素的态度，失去了主人翁应有的监督抵制作用。这就把监管职能全部推给了外派董事、监事，无疑加大了国有资产的使用者侵犯全体人民资产所有者权益的风险。
    四、关于竞争性国企的产权多元化问题
    竞争性国企既存在国资委委派的外部董事、监事责任心不强、对生产经营状况了解掌握不够具体，从而发生监管失职、渎职的风险，也存在内部职工董事、监事“内部人”化，从而与高管共同侵犯所有者权益的风险。如果不改变国企目前一股独大的现状，国企改革和治理中业已出现的这类问题，是很难解决的。在多元化产权结构中，引进了不同所有者相互之间对利益的“锱铢必较”，就可能有效地减弱上述风险。
    竞争性国企能不能引进多元产权？会不会削弱对关系国家经济命脉和国家安全的产业，以及基础设施和重要自然资源的控制力和影响力？笔者认为这种担心是多余的。我国四大国有商业银行都在境外上市了，意味着不但实现了产权多元化，而且进一步变成了产权国际化，那还有什么其他产业不能产权多元化的呢？中共十七大报告强调要深化垄断行业改革，引入竞争机制。竞争不仅应当允许其他投资者进入该行业兴办企业，更应当允许他们向现有国企投资入股，以从国企的丰厚盈利中分得一杯羹，这是一种利益的竞争，并且是在合作经营基础上的竞争，是一种更值得提倡的竞争。重要国企只要坚持由国家控股，通过产权多元化，就不但有利于国企扩大资本支配范围，加快企业发展，而且有利于建立现代企业制度，通过不同所有者的合作竞争，从体制上、机制上加强对包括国有资产在内的全部资产运营的管理监督，确保资产及其权益不受侵犯。由此看来，目前一股独大的电力、电信、石油石化、公路、铁路等垄断国企，都可以通过深化公司制、股份制改革，加快实现产权多元化的步伐。
    参考文献：
    1.刘春山：《中国独立董事制度困境化解途径》，《光明日报》2011年9月9日。
    2.刘福垣著：《新发展观宣言》，新华出版社2004年版。
    （作者系中共江苏省委党校教授）