建设项目需求分析与投资决策规则选择（下）

（一）政府投资竞争性项目
    
    国有企业的组织角色是政府代理人，其投资第Ⅰ类建设项目时，利用公共资源参与市场竞争，等同于行政规则与经济规则竞争，竞争的结果往往是行政规则占优。以钢铁项目为例，近年来由于我国基本建设投资增幅较大，为满足市场需求，许多民营资本纷纷投资钢铁生产项目，与国有钢铁企业同台竞技，这是市场需求导向的竞争常态。不过，一系列行政干预措施频频出台，如《关于清理钢铁项目的通知》（发改产业[2010]2600号），以重复建设、产能过剩为由，强制关停或组织国有钢企并购重组中小型民营铁矿开发和钢铁生产项目，出现了不少像亏损国企山东钢铁兼并重组盈利的民企日照钢铁的普遍案例[4]。在行政规则主导下，经济规则被逐出市场，市场需求无以满足，市场配置效率由此受损。其实重复建设是市场竞争的必然结果，这只是表明市场产品同质，这会激励企业在产品创新上投入资源，更好地满足市场需求。政府参与竞争领域建设项目的投资时，民营投资的命运有二：一是投资失败或中途撤出，二是寻求行政资源依赖。不论哪种情形，对于整个社会而言，需求都没有得到有效满足，投资效率难以提高。因此，从经济效率角度来看，政府投资模糊了行政规则与经济规则的边界，导致政府逐利、私企逐名的无序，市场需求无以满足，不符合私有资源的效率原则和公共资源的公平原则。
    此外，我们还可以看到另外一种竞争景象，即在分税制度语境下，一些地方政府为了“一已之利”，纷纷为本地或自己的企业撑起一把保护之伞，甚或身先士卒冲锋在前，亲自操戈，为本地或自己企业保驾护航，企业之间的竞争俨然成了各地方政府之间的行政竞争。一个个“高新园区”、“基地”在地方政府招商的大旗下纷纷成立。在行政资源配置不均衡的条件下，行政干预扭曲了市场资源配置效率。
    （二）政府投资纯公共物品
    
    第Ⅲ类建设项目是纯公共物品，公众需求是其供给的唯一理由。不幸的是，这种纯公共物品的行政规则决策中掺杂着过多的经济诱因，同时忽略了投资决策的社会规则基础。2005年，国家重点文物保护单位圆明园管理处做出决策，在圆明园遗址东部挖深湖底，铺设防渗膜，同时改建驳岸，修建游船码头[5]。该项建设项目违规暂且不论，但从其决策行为可以看出，此项工程最大的决策指向是经营游船和快艇牟利。投资决策用经济规则替代了行政规则，并将社会规则弃之一旁，未经环境评价，破坏遗址原态，开展经营性游船和快艇娱乐项目，有违公众需求。
    尽管没有经济诱因，但是违反社会规则，一厢情愿推行行政规则的代位决策现象在一些转移支付建设项目也较为常见。在新农村建设中，有些地方政府不顾及农民实际需求，拆村赶农民“上楼”。有些扶贫项目不考虑其适应性，如在2003年“非典”之后，为解决贫困地区人畜饮水问题，国家扶贫办给西藏计委拨付了一笔资金用于安装水管，而且指定不得挪用。可实际问题是，有些贫困村所紧缺的是一座桥或一条渠[6]。
    由此可以看出，行政决策是自上而下的，行政规则下的投资决策是否有效取决于成本预算约柬和公众需求的满足。在此模式下，决策者和需求者独立，信息不对称将导致所供非所求的无效结果。消除信息不对称的最佳途径就是公众参与公共建设项目的投资决策。参与式投资决策一方面可以反映利益相关者的诉求和需求，另一方面也可以弥补决策者知识或信息的不足。部分城市基础设施投资过度、农村基础设施投资不足等都是弱势公众少有参与公共资源行政决策的表现。投资过剩和投资不足都是决策参与不足的表现。参与式的要素是赋权公众，让其提出需求，使公众需求尽情表达[7]。由于决策者和使用者分化，使用者需求可能未能在建设项目中得到充分反映，导致项目建成后于使用者需求落差较大，往往会出现“好心办坏事”的结果。
    （三）民间资本投资准公共物品
    
    第Ⅳ类建设项目是准公共物品，也是为满足公众需求，因而该类项目首先需要遵守行政规则主导下的公平准则。同时，该类建设项目具有全部或部分可经营性，资源可由民间投资配置，所以项目还需要考虑经济规则主导下的效率准则。由此可见，在保证公众需求和公平的前提下，此类建设项目还可以允许民间投资者渔经济之利。近些年来，我国基础设施（包括市政公用设施）项目正在越来越多地采用特许经营的融资模式，吸引民间资本参与投资。项目形成了投资者、决策者和公众需求者的完全独立规则博弈格局，决策者要兼顾投资者的利益诉求和公众需求。不过，需要注意的是，若投资者利益与公众需求有冲突时，政府决策者需要在两者之间权衡，但权衡的结果不应该牺牲公众需求。深圳市梧桐山隧道即由民间外资参与投资的BOT建设项目，在城市化加速背景下，2000年后收费站已经成为阻碍市区与东部盐田港地区的咽喉瓶颈，公众交通需求得不到满足。在政府与隧道公司谈判未果的情况下，深圳市政府在2002年投资改造了深盐第二通道——梧桐山罗沙盘山公路供公众免费通行，公众交通需求得到部分缓解，但仍未解决根本问题[8]。依照准公共物品投资决策规则，如何将冲突目标熵减耦合，还需要决策者设计出激励相容的制度安排，优先满足公众需求，如将收费公路还原为纯公共物品，或在地铁经营中给予民间投资者最低价亏损补贴拍卖[9]。
    （四）需求之外的社会规则基础
    
    在经济规则和（或）行政规则主导下，市场需求项目和公共需求项目兼顾了投资者、决策者和需求者的效率和公平诉求，不过项目需求之外的社会诉求也不应当被排除在外，建设项目投资决策还应考虑负外部性，比如环境保护、移民、赈灾、文化等社会问题。浙江温州的楠溪江为国家重点风景名胜区，在经济利诱下，2003年左右该河流无序开发成风，建设小水电项目达百座左右，曾致使河流区段断流，水质由Ⅰ类变成Ⅴ类，周围居民饮水困难，特产香鱼近乎绝迹[10]。再如，2005年左右，有些地方政府打着“关心长城，修复长城”的保护性开发招牌，招来了近百个长城开发招商项目，大肆拆旧建新，浩劫过后古迹面目全非，其中开发金山岭长城的某旅游公司为经济之利，拆毁了一座有400多年历史的箭楼，将其建成缆车通道的人口[11]。旅游开发过程中，这种为经济利益之实的保护性破坏事例并不鲜见。为迎合所谓需求而违反社会规则的建设项目不仅是中国独有的现象，世界各国都或多或少地存在。各种各样的抵制活动轻则导致项目投资增加、工期延误，重则导致项目终止。因此，在投资决策过程中，建设项目还需要在需求之外结合社会学家式的决策（Sociologist’S Approach Decision）。
    四、结语
    
    与其他经济活动一样，建设项目投资活动经历了从物本范式到资本范式的思想转变，并正在经历着从资本范式到人本范式的转变过程。与此同时，建设项目投资决策也从重供给分析转变到对有效需求的分析，并进而演化为对需求主导下的投资决策规则及其行为的分析。在市场效率和市场失灵同时存在的条件下，需求聚类有市场需求和公共需求之别，资源配置方式也因此有民间投资和政府投资之分[12]。在对建设项目投资决策行为进行分析时，首先有必要针对需求选择正确的资源配置规则，进而在稀缺条件下规范投资决策行为。在效率和公平价值目标下，不同决策主体依赖不同的决策规则。在效率目标下，民间投资通过市场机制追求市场需求者的货币选票，遵循价格信号和利润主导的经济规则；在公平目标下，政府投资通过行政机制配置公共资源，满足公共需求，遵循国民经济主导的行政规则。通过建设项目需求的聚类分析，可以发现当民间资源投资公共需求项目、或公共资源投资市场需求项目时，将会出现决策角色异位或代位决策现象，进而引发经济规则和行政规则的冲突。为保证公众需求的实现，公众的正式或非正式的过程陛参与是公众需求表达的有效机制。与此同时，建设项目本身也是社会和环境的一部分，不论建设项目是经营性的还是非经营性的，也不论投资来源于民间还是政府，投资决策都须在市场规则和（或）行政规则选择约束下，以不损及第三方帕累托效率的社会规则为前提，实现市场、国民与社会的可持续发展。
    参考文献：
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    [3][美]加里·S.贝克尔.人类行为的经济分析[M].王业宇、陈琪，译.上海：格致出版社·上海三联出版社·上海人民出版社，2008：3.
    [4] 叶檀.亏损国企为何能兼并盈利民企[N].新京报，2009-08-05.
    [5] 徐百柯.专家评圆明园防渗工程一个“外耻内愚”的典型[N].中国青年报，2005-03-30.
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    [7] John Forester.Critical Theory，Public Policy，and Planning Practice-Toward a Critical Pragmatism[M].New York：State University Press，1993：75.
    [8] 李金逵.中国：减速城市化的考验[M].北京：中国建筑工业出版社，2008：148.
    [9] 刘武君.重大基础设施建设项目策划[M].上海：上海科学技术出版社，2010：134.
    [10] 李志武，赵建达.中国民营资本与小水电[M].南京：河海大学出版社，2007：83.
    [11] 单霁翔.从“功能城市”走向“文化城市”[M].天津：天津大学出版社，2007：160.
    [12] 戚功生，曹建华.住房供应结构：基于凸三次规划投资决策模型的分析[J].商业研究，2010，（3）：142.
    作者简介：郑宪强（1977-），男，江苏沛县人，北京建筑工程学院经济与管理工程学院讲师，研究方向为工程经济与工程法律。