周瑞金：下一个十年要改革政府与社会、市场的关系

从整个中国的政经大背景来讲，2012年是确立市场经济作为经济体制改革主要目标二十年，又是十八大召开、党与政府周期大换届之年。
    处在这样一个时间节点上，观察今后中国改革如何走向新的格局，都发现目前中国的经济转型、社会转型都处于一个两难的局面，不改革不行，深入改革又难度很大，政府如何在转型中正确发挥作用尤其关键。
    这些年虽有进步，但改革仍有空间。下一个十年“政治周期”里，政府应如何调整和市场、社会两对关系，本报就此专访《人民日报》原副总编辑、中国社科院研究生博士生院导师周瑞金，他给出的答案是，从社会体制改革入手。
    在邓小平南巡前一年，1991年正月初一，上海本地报纸《解放日报》刊登评论《做改革开放的“带头羊”》，紧接着《改革开放要有新思路》、《扩大开放的意识要更强些》、《改革开放需要大批德才兼备的干部》陆续发表，引发一场姓“资”姓“社”的思想大讨论。
    这一系列文章的署名都是“皇甫平”，这个笔名的背后是时任《解放日报》副总编辑的周瑞金、上海市委政策研究室施芝鸿和《解放日报》评论部的凌河，以周瑞金为主笔。
    正如这位昔日“改革开放”的坚决拥护者所说，今天改革的最大阻力来自特殊利益集团。目前深化改革，“对象是政府，动力也来自于政府”，如何调整利益推动政府职能转变，需要改革的智慧，由自上而下的“顶层设计”和自下而上的社会力量共同推动，达成共识，汇聚力量。
    2012的历史坐标
    
    《21世纪》：您在今年初曾提到过改革再一次到了十分紧急的时刻，为什么这么说？
    周瑞金：2012年之所以引世人关注，是因为今年是确立市场经济作为经济体制改革主要目标20周年，又是我国党与政府周期大换届。
    20年前，邓小平同志掀起了新的一场思想解放的运动，使我国改革从姓“社”姓“资”的束缚中突破出来，确定了以建立市场经济体制作为我国经济体制改革的主要目标，推动改革开放进入新的历史阶段，使我国政治、经济、社会发生了重大变化，到今年正好是20周年。
    党的十八大召开，对党的高层领导机构的民主与规则制度建设，提出了新的目标和要求。
    30多年来，中国展开了全面的改革开放，提出了建设中国特色社会主义的战略目标，形成了一整套路线方针政策。我们取得了很大的经济建设成就，成为世界上第二大经济体，并顺利地实现从封闭半封闭社会向开放社会、从农业社会向工业社会、从计划经济向市场经济的三大社会经济转型。这其中也积累了大量的社会问题，即社会转型期的新问题、新矛盾，使我国再次面临改革向何处去的重大历史关头。我们面对的共识破裂、观念冲突和利益博弈，从来没有像今天这么突出过。
    《21世纪》：当时的改革环境与条件是怎么样的？和现在有什么不同？
    周瑞金：1991年我们在写《改革要有新思路》一系列文章的时候，也处在中国向何处去的历史关键时刻，但跟今天有所不同。首先，二十年前我们主要的阻力在于意识形态的“姓社姓资”干扰。
    那时这种国外的“天鹅绒革命”现象的发生，引发了国内“左”的思潮喷发，一片反对资产阶级自由化声音，到处是反和平演变的舆论，有些理论家公然在主流媒体重提阶级斗争，要把反和平演变作为政治中心，强调社会主义教育，质疑改革开放导致资本主义泛滥。这就明确要把党的“一个中心两个基本点”的基本路线，改为“两个中心一个基本点”。在这种背景下，“皇甫平”文章宣传了邓小平同志有关改革开放新思想：全党要讲改革开放，还要再讲几十年；不要怕冒一点风险，改革开放越前进，承担和抵抗风险的能力就越强；不要以为，一说计划经济就是社会主义，一说市场经济就是资本主义，不是那么回事，两者都是手段，市场也可以为社会主义服务。这些极大地解放了大家的思想。
    确定了市场经济体制的改革目标后，推动了生产要素的市场化，包括土地、劳动力、资本、生产资料的市场化，这是90年代改革和80年代改革的最大区别。应当说增量改革、存量改革的区分是在80年代和90年代改革的区分，不是指今天。
    所谓增量改革，是指在我们经济体制之外，放开让个体、私人经济的发展，引进外资，农村搞分田到户、自留地，人人得到利益，因此得到大家的拥护。这其实是还给人民从事经济活动的自由权，推动社会生产力的发展。
    90年代建立市场经济体制的改革目标，主要是存量的改革，是对体制内国有企业的改革。因此那时候“抓大放小”，大量的中小国有企业基本改制，造成了5000万工人的下岗再就业，然后推动房地产市场化，使得6000万农民失了土地，房地产业成为国家经济发展的支柱产业，以土地增值促进经济发展。还有金融资本市场开放，证券业保险业基金业大大发展，资本增值使得社会财富大量增加。1994年国家实行分税制改革，中央财力大增，地方税收也不断增加。土地市场化推动政府纷纷搞城市改造，政绩工程，推进城镇化同时，提高了房价，读书难、看病贵也就在这个时候产生了。
    《21世纪》：那您怎么判断这几十年的改革？
    周瑞金：这几十年是三大转型：从封闭社会向开放社会、从农业社会向工业社会、从计划经济体制向市场经济体制的转型，推动整个国家政治、经济、文化、社会发生了可喜的变化，或快或慢，或大或小。其实政治体制也一直在进步，但跟不上经济体制的步伐，因而带来了这些问题。十七大提出这“四位一体”的改革方向很重要，2004年也是我们改革的转折点，从经济体制为重点，转到将社会体制改革提上议事日程，包括社会建设，社会建设就是解决民生问题，包括教育、社会保障、医疗、住房等。
    要摆正政府与社会、市场的关系
    
    《21世纪》：您先前提到20年前主要是意识形态的斗争，那么今天呢？
    周瑞金：今天是利益的斗争为主，或者说是特殊利益集团的阻力，这是因为我们过去生产要素的改革，由于信息不对称、政府权力较大，所以土地、资本、生产资料的市场化，创造了很多寻租的空间。
    尽管几十年来一直强调“政企分开”，但实际上市场过程中，政府作用反而加强，这就是为什么世界上很多国家不承认我们是市场经济、这从政府部门的设置上就能看出来，我们过去还有经济委员会，现在还有发改委等搞审批。
    政府宏观调控不是直接干预经济，主要应该是通过货币和财政两大经济手段，法律、行政手段仅仅是补充，但我们完全是政府直接介入，特别是现在的房地产。今天我们看到国有企业完全垄断资源。按照朱镕基当时的计划，90年代改革中小国有企业，到新世纪拿央企开刀，解决垄断问题。
    要搞好政府与市场的关系，政府宏观调控必须回到以经济手段为主的方式上来，要做到这点，今天调节利益关系的要害是政府职能的转变，行政管理体制不改革，政府是最大的得利者。
    《21世纪》：这其中的原因是什么？
    周瑞金：核心就是政府定位不清晰，就是跟市场、社会的关系没有摆正确，我的总结是三句话，政府权力太大，社会活力太小，市场扭曲。
    我们的经济体制走到现在是处于“半市场半统制”的阶段，因此有两种发展的前景：一种是深化改革，建立法治，使得市场经济体制按照法治正确方向去健全，发挥市场配置资源的基础性作用，这是对整个国家的转型起到良性的作用；另一种就是权贵资本主义。
    今天不可能再倒退到计划经济时代，只怕停滞在现在的状态，因为这个阶段最有利于权贵资本主义、特殊利益集团，他们可以通过政治权力为其获取更多的经济利益，就像苏联的勃列日涅夫时期。
    所以，政府太强、社会太弱、市场扭曲是大家一致要求改革的核心所在。
    《21世纪》：但涉及到政府权力的改革是最困难的。
    周瑞金：对，所以今天面临的全面深化改革的任务，对象是政府，动力也是政府，要削减自己，这需要高度的民族、社会责任感，不计较一时利益，要站在国家的利益，提出大胆的改革设想。
    接下来十年，抓社会体制改革
    
    《21世纪》：新的民主法治，眼下最关键的是什么？
    周瑞金：政府和社会的关系，目前更应该突出。我一直强调改革分三步走，第一步是经济体制改革，现在主要是按照法治的标准深化下去，防止利益集团走上权贵结合，就是国家权力越来越大，走向国家资本主义，再慢慢走向国家社会主义。
    因为政府和市场的关系从改革开放到今天，已经没有方向上的争论，只是具体怎么办的问题，但政府和社会的关系这个问题始终没有明确，这几年我一直呼吁，改革应该进入第二个阶段，就是社会体制改革和社会建设为主要任务的阶段，这个阶段要十八大之后再花十年时间做起来。
    说起来是行政体制的改革，实际上也是政治体制的改革。我们现在是大政府小社会是肯定的，但是不能够反过来主张小政府大社会，中国13亿人口差异这么大，政府还不能小，现在只要党政分开，把重叠的系统减下来，因为目前行政费用太大，财政没办法为老百姓所用。
    但我更强调的行政体制改革的方向是政府职能转变，真正成为有限、有效政府，不能统包统揽，管该管的，管得法的，这就需要有个社会力量壮大的过程。
    《21世纪》：这个壮大过程应该有哪些方面的进步？
    周瑞金：首先，取决于中产阶级的壮大，形成一个橄榄形的社会结构，这对我们解决贫富差距过大，推动消费都起了重要作用。中等阶层，我的测量是年收入6万-18万，推动这个阶层就要走城市化道路，转移农村的剩余劳动力，特别是要培养一批高级的技工队伍，同时还能解决中国产业发展的问题。
    另外是社会组织的壮大，让很多社会问题实现自治，我们党的十七大提出实行社会基层自治制度是我们基本的政治制度，这是很大的发展，因为我们从建国以来一直是提三个政治制度，即人民代表大会制度、政治协商制度、地区民族自治制度，十七大的提法就表示要壮大社会组织，分出政府包办的内容，使得社会活力增强，能够及时处理社会本身的问题，可以大大节约行政的成本。
    当然，我们都等着政府来解决问题，这也是种惰性。
    《21世纪》：但我们现在，即使提倡社会管理也是加强政府管理社会，而不是放权由社会自治的状态。
    周瑞金：对，我就讲社会管理创新的实质是深化改革，改革政府管理社会的传统的观念思维、体制机制、法律政策、手段方法。现在有的人就认为是加强管理、加强控制，不要出现群体事件。现在提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，我认为这是深化改革的结果，不是现有体制的加强。现在拼命去管网民、流动人口，方向是错的。
    做好社会体制改革，就会为政治体制改革打下很好的基础，是风险最小的政治体制改革。政治体制改革，我们今天都在前进，但是我们没有触及到核心的问题，就是怎么形成宪政民主的国家。所以我们说第三次思想解放发生在这个时候，壮大社会力量，培养公民社会。
    从社会管理来看，中国历来是小农经济，只有国和家，缺少社会空间，儒家思想提倡忠和孝，我们要提倡公民意识 ，大家都有责任搞好社会的良好秩序，不要侵害别人的利益。
    欧美国家早就有市民社会，到了资本主义社会是代表新兴资产阶级的利益，是和政府公权力对着干的，但中国不同，我们社会有“公”的成分，比如工青妇等群众团体、国有企业，不完全是私人的，不是跟公权力对着干的，这也是很多人抵触公民社会提法的原因。我们应该把它看成社会力量，和公权力谈判、协商、博弈的过程，这是社会进步的过程，不要用传统阶级斗争的思维来看，不是“非此即彼”。
    通过社会管理创新形成公民社会，和政府协同管理，政府可以慢慢变成有限、有效的政府，这是中央的智慧，这个要怎么做，应该重点放到“十八大”，期待新的政策出台。
    《21世纪》：如果说，过去的经济体制改革政府有很强的动力，这一轮行政体制改革、政府职能转变，政府动力是什么？
    周瑞金：利益调整是个大问题，需要改革的智慧，政策调整有损害部分人利益，如果是大多数人就有很大阻力，现在政府很庞大，怎么收缩确实是要考虑的，所以先从社会壮大开始。改革都是利益博弈的过程，需要有个比较全面的自上而下的“顶层设计”和自下而上的力量共同推动，达成共识。