统筹城乡发展主要任务和重要抓手

统筹城乡发展是科学发展观的重要内容。党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。十六届三中全会提出，要按照“五个统筹”的要求全面建设小康社会，并将统筹城乡发展放在第一位。十七大提出，要“统筹城乡发展,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”。十七届三中全会提出：“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。几年来，各地区各部门贯彻落实党中央决策，在统筹城乡发展方面进行了积极探索，积累了很多宝贵经验。本文拟初步总结这些实践，为进一步做好统筹城乡发展工作提供一些参考。
    一、统筹城乡发展的主要任务
    
    统筹城乡发展，是正确处理城乡关系的方略。笔者体会，其内涵至少包括三层意思：一是既要发展城市，也要发展农村，从目前的城乡发展实际出发，要更多地侧重发展农村；二是既要发展生产，也要发展生活，从长远来看，不能由于产业分工的不同而导致城乡生活水平的较大差距；三是要形成城乡功能互补、相互支持的良性关系，从当前实际出发，更要工业反哺农业、城市支持农村。一言以蔽之，统筹城乡发展就是要同步推进工业化和农业现代化、城镇化和新农村建设。统筹城乡发展的具体任务是什么，或者说统筹城乡发展应该统筹什么？从各地区各部门的实践看，可以概括为涵盖城乡生产、生活的五个主要方面。
    第一，统筹城乡产业发展。经济发展是提高农村生活水平的基础，统筹城乡产业发展也是统筹城乡发展的首要任务。各地区在实践中，一是根据本地资源禀赋和国内、国际产业分工，合理确定本地城乡尤其是农村着力发展的优势产业，避免三次产业“小而全”。靠近都市的农村，有的发展蔬菜瓜果种植，成为都市“菜园子”；有的发展采摘垂钓餐饮，成为都市“后花园”；有的建设二三产业园区出租，成为都市新企业的“房东”。远离都市的农村，有的通过奖励措施引导发展集中连片种植、养殖；有的发展乡镇企业，并且将企业向园区集中。二是发挥城市企业对农业的带动支持作用。有的发展农产品加工龙头企业，以“公司+合作社+农户”模式带动农民生产；有的发展农业生产服务企业，为农民提供育种、耕作、施肥、除虫、收割、销售、运输、农技等服务。三是发展现代农业，提高农业生产能力。加强农田、水利建设，推广农机、农技，推行机械化、集约化、标准化生产，发展绿色、有机农产品，既提高农产品数量和质量，又增加农民收入。四是落实农业补贴、农产品价格保护、农业生态补偿等国家规定的农业支持保护制度。
    第二，统筹城乡就业和社会保障。农业劳动力向第二、第三产业转移就业，是二三产业发展的需要，是农民增收的重要渠道，也是实行土地适度规模经营、提高农业劳动生产率的基础条件。因此，消除农业劳动力转移过程中存在的就业和社会保障制度障碍，促进转移顺利推进，是统筹城乡发展的重要内容。实践中，在统筹就业方面，一是将公共就业服务机构向乡镇和村延伸。二是城乡公共就业服务机构均免费向农村转移劳动力提供职业介绍、职业指导等服务。三是落实城乡劳动者平等就业制度，清理一切阻碍农村劳动力进城就业的限制性政策。四是在创业政策上对城乡劳动者实行相同政策，鼓励农村劳动力返乡创业。在社会保障方面，首先是依法将用人单位招用的农民工纳入养老、医疗、失业、工伤、生育等保险覆盖范围，即进城成为用人单位职工的，与城镇户籍职工享有相同的社会保险权益。其次是推行新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度，保障留在农村的劳动力和其他居民的养老、医疗保险权益。此外，一些地方还将住房保障制度延伸到农村低保家庭。
    第三，统筹城乡基础设施建设。一是道路建设，实现硬化道路村村通。二是电网建设，实现户户通电，有条件的地方实现农村用电与城镇用电同价。三是自来水网络建设，实现农村户户用上自来水。四是燃气网络建设，将天然气、煤气连接到农村，有的地方在农村生产沼气。五是公共交通建设，开通农村与城镇之间以及村村之间的公交汽车。六是暖气网络建设，一些北方地区在农村集中供暖。七是通讯和广播电视网络建设，保证农民用上电话、互联网，收听收看广播电视。八是环境卫生建设，对农村的垃圾和污水统一集中收集、处理，保持环境整洁。
    第四，统筹城乡公共服务。一是统筹城乡教育发展，加大对农村的教育投入，改善教学设施和学习、寄宿条件，有的对城乡中小学教师实行交流轮岗。一些地方针对农村中小学生源减少的情况，实行中小学撤并，尽量向小城镇集中，一定程度上也改善了办学条件。二是统筹城乡医疗发展，建设好乡镇卫生院、村卫生室，为农民提供医疗卫生服务和计划生育服务，有的在农村社区引入零售药店。三是统筹城乡文化发展，在乡镇和村设立文化站（室），配备图书和健身器材。四是统筹城乡养老服务，有条件的地方建设养老院，向老年人提供集中的食宿文娱服务。
    第五，统筹城乡社会管理。一是在农村社区设立服务中心，推行农村社区化管理，为农民提供“一揽子”服务。二是在乡镇和农村社区设立公安派出所、警务室、司法所等社会管理机构，推行机关“开放式集中办公”，提升基层办事效率和服务水平。
    二、统筹城乡发展的重要抓手
    
    为了实现以上任务，各地区各部门要着重从以下方面进行改革创新，使之成为统筹城乡发展的重要抓手。
    第一，抓组织领导体系。各市、县一般均成立由主要领导任组长、分管领导和相关部门负责人参加的领导小组，在农委、发改委等部门设立办事机构，为统筹城乡发展工作提供组织领导保障。
    第二，抓规划。坚持规划先行，委托有关高校或规划机构编制本市、县统筹城乡发展总体规划和产业、基础设施等专项规划，明确本市、县全域内的产业、人口布局，努力形成城市、小城镇、农村社区、基层村和工业园区、农业区、生态区梯次分明、布局合理的城乡发展空间格局。
    第三，抓财政。改变以往城市财政支出主要用于市区的做法，在城乡全域内基础设施和公共服务等方面，统筹预算安排财政支出。
    第四，抓金融。在城乡二元分割的格局下，农村金融机构少，往往只提供存款服务而不提供贷款服务，农村有限的资金被城市“抽走”，发展资金得不到满足。为此，一些地方按照国家规定，积极发展村镇银行和小额贷款公司，开展村级互助资金试点，探索土地承包经营权质押贷款、集体土地房屋抵押贷款、林权抵押贷款。
    第五，抓土地。在统筹城乡发展中，正确处理好建设用地需求增加与守住18亿亩耕地红线的关系至关重要。从地方的实践探索来看，主要运用的政策工具是耕地增减平衡政策，把握好土地利用功能、建设用地集约化、宅基地整治、耕地（林地）承包经营权确权和流转等关键环节，实现工业向园区集中、农民向社区集中、耕地（林地）向农业龙头企业或农民经营大户集中。比较典型的做法是：在方便农民生产生活的距离内，集中建设农村社区，按照小城镇的标准建设住宅楼和基础设施、提供公共服务；将附近村庄的农民搬迁到农村社区，腾退出来的宅基地整理为耕地，仍然归集体所有；对农民的耕地（林地）承包经营权确权、颁证，并股权化；将耕地（林地）在农民自愿前提下以出租或土地入股等方式流转到农业龙头企业或农民经营大户，后者统一进行产业化、科技化、机械化经营；农民根据耕地（林地）股权，从农业龙头企业或农民经营大户获得租金或分红，一些农民还成为企业员工，获得工资收入。
    第六，抓户籍制度改革。一些地方探索建立城乡一体的户籍制度，取消户口的“农业”、“非农业”之分，统一登记为居民户口；放宽本地区城乡户口迁移限制，对在市区有合法固定住所（含租赁）、稳定生活来源的本地农民工及其随迁家属，可以根据本人意愿在市区落户，从而推进人口城镇化、农民工市民化。
    第七，抓市场机制。统筹城乡发展过程中，始终面临着“钱从哪里来、人往哪里去、土地如何用”的问题。在五大统筹任务中，统筹产业发展是基础性的任务，没有产业发展，发展社会保障、基础设施、公共服务所需要的资金难以解决，农业劳动力也难以转移就业。而产业发展必须充分发挥市场的基础性作用。各地区在发展产业上，在确定产业布局、吸引投资、生产经营等方面，基本都注重发挥市场机制的作用。有的地方还探索建立企业与农户之间的“碳平衡”机制，企业出资支持农民种植生态林、经济林，通过林木对碳的吸收，减少碳排放对大气的不良影响。还有的地方将市场机制引入基础设施建设领域，吸引资本进入。
    三、需要关注的几个问题
    
    在各地区各部门统筹城乡发展的实践中，也反映出一些值得特别关注的问题，需要在今后的工作中予以重视。
    第一，要高度重视农民工及其家属的转移。工业化、城镇化和农业现代化是世界各国实现现代化的必由之路，在这一历史过程中，必然伴随着农业劳动力不断由农业向二三产业转移、由农村向城镇转移。在已经完成工业化、城镇化和农业现代化的欧美国家，农业就业比例基本在5%以下，城镇人口比例基本在80%以上。2011年，我国城镇化率为51.27%，历史性地突破了人口的一半，但与已完成城镇化进程的国家相比还有较大距离，而且其中还包含1亿多尚未真正享有市民权益的农民工。因此，我们必须高度重视统筹城乡发展中“人”这一要素，高度重视解决好城镇化中“人往哪里去”问题。一是要避免出现通过农业、农村适度发展将农村人口限制在农村，阻碍了工业化、城镇化的发展。应当在发展农业、农村的同时，放宽、放开已经在城镇就业的农民工及其家属落户，赋予其市民权益，允许其在城乡之间自由选择。二是要避免静态地根据现有城乡人口分布来规划城乡基础设施和公共服务，以至于不久的将来农民工进城落户后，城市出现不足，而农村出现闲置。要根据主体功能区定位预测未来人口的动态变化，科学编制好城乡发展规划。
    第二，要高度重视资源和环境保护。在统筹产业发展中，坚决避免引进高污染、高能耗的企业，不能再走忽视资源和环境保护、唯GDP主义、先污染后治理的错误道路。在新农村建设中，要统筹规划和建设农村环卫系统，保持村容整洁。
    第三，要高度重视文化保护。乡村是传承中国传统文化的重要载体，乡村古建筑、风俗人情、手工业、戏曲歌舞等，都是中国传统文化的组成部分。千百年来，中国乡村的知识分子、商人或其他能人，无论外出从政、经商还是无奈谋生，哪怕远渡重洋（华侨华人），往往都会希望落叶归根，故乡是他们的精神家园，故乡的重要标志就是祖居地。在农村产业发展和新农村建设中，要避免对传统文化载体的破坏，要将文化保护作为一项重要内容列入发展规划，建立严格的分析、评估、保护制度。
    第四，要高度重视农村、农业独特的建设和发展。与城镇、二三产业相比，农村、农业具有共同性，也具有独特性。在统筹城乡发展中，既要借鉴城镇建设、二三产业发展的一些普遍性措施来建设新农村、发展农业，也要避免忽视农村、农业独特的建设和发展。一是在新农村建设方面，要避免农村社区、农村初中小学覆盖圈太大，造成农民下地、学生上学路途太远；住宅楼建设要考虑到农民农具的放置甚至还有家畜、家禽的养殖；要考虑沼气的生产和利用，等等。二是在农村产业发展方面，要避免只重视二三产业而忽视农业，避免只重视观光休闲农业而忽视种植养殖业，避免只重视经济作物而忽视粮食作物；要重视土地整治、农田改造、水利建设、农机和农技推广、良种培育推广等农业工作。
    第五，要积极探索完善农村行政管理体制。一是对“省直管县”试点再认识。“省直管县”试点的初衷是防止地级市对县域经济资源“抽血”，阻碍县域经济发展。不过，从目前实践中统筹城乡发展工作做得好的地方情况看，一个重要基础是地级市经济实力强大，用地级市的财政支出和其他资源支持县域经济发展和新农村建设，发挥着对农村的“输血”功能。如果推广实行“省直管县”，会不会影响农村发展中需要的资金和其他资源，值得研究。二是需要对乡镇行政管理体制探索完善。目前，镇与乡是同级的政府，其下设行政村。但是在各地统筹城乡发展的实践中，往往采取建设农村社区的模式，改善农民生活条件、腾退宅基地以增加耕地面积。这些农村社区居民一般都有几千人，有的甚至有几万人，按照发达国家的标准已经可以称为“城市”，在我国也完全可以称为“小城镇”；从农村社区居民的生活和社会秩序来看，也需要赋予这些农村社区一定的行政管理权。对此，是将其升格为镇，还是将乡镇统一转变为乡，乡下辖镇，或者采取其他模式管理，需要探索研究。
    第六，要积极探索完善耕地（林地）保护制度。据了解，日韩等国人多地少，均立法严格限制工商企业直接大面积占有耕地（林地），防止出现大土地占有者。我国也是人多地少的国家，也要尽量限制企业直接、大面积、长期使用耕地（林地）。不过，在一些地方的实践中，农业龙头企业以租用或土地入股等方式获得土地使用权，以产业化方式直接经营耕地（林地），土地产出价值大幅提升，农民从企业获得租金或分红，有的还成为该企业员工获得工资收入，结果农业生产力提高、企业获利、农民增收。这表明，对企业直接、大面积、长期使用耕地（林地）问题，需要更加深入地探索研究。目前看来，这种模式取得较好效果，需要限定以下条件：一是耕地（林地）所有权不变，仍为农村集体所有，农民享有承包经营权，企业通过流转获得土地使用权;二是企业必须是农业龙头企业，不得允许其他工商企业获得土地使用权;三是土地利用功能不得改变，只能用于农业（林业）生产，不得改为建设用地;四是必须农民自愿，不得强迫农民流转土地承包经营权;五是要保障农民的充分就业，不能出现大量农民失去土地使用权又长期失业的情况，否则其仅仅依靠土地租金或分红，很难维持生活，进而可能影响社会稳定。
    （作者系人力资源社会保障部农民工工作司副司长）