通向包容性公共管理：西方合作治理研究述评

    摘要：从科层制到市场机制，再到网络治理机制，公共行政正变得越来越具有合作性，以更有效地改善政策制定与执行以及公共服务提供。在过去20余年间，合作治理作为一种新治理战略在理论与实践方面得到了发展。合作治理已成为公共行政研究的重要内容，形成了丰富的知识图景，为公共行政学未来理论的推进提供了坚实的基础，有助于公共行政获得新的发展方向。合作治理的兴起和发展，反映了公共管理世界中人们不断探索政府治理质量创新机制的努力方向。论文梳理了西方合作治理研究途径、学术论争和发展趋势的研究文献，指出西方合作治理研究对中国公共行政研究的启示以及应关注的主要议题。
    关键词：合作治理/治理转型/包容性公共管理
    作者简介：吕志奎，厦门大学公共政策研究院/公共事务学院副教授
    基金项目：福建省2011计划——“厦门大学公共政策与地方治理协同创新中心”项目、国家自然科学基金面上项目(71473210)、国家社科基金后期资助项目(15FZZ011)。
    夏书章教授(2012)在展望“公共管理的未来十年”时发出“加强合作治理研究是时候了”的呼吁，指出他所看好的公共管理未来十年前景，也正是在很大程度上寄厚望于能开创中国特色社会主义合作治理的新格局。威尔逊(Woodrow Wilson)(Wilson，1887)在《行政学研究》中就提醒行政的职责在于，“使得一切单位都既能彼此独立又互相合作，把独立和互相帮助结合起来，这是一个足以使最优秀的人物都向往的伟大而又重要的任务”。威尔逊所言实际上暗示了公共行政中相互依赖的分工合作治理制度。公共行政是具有高度理性的人类合作行为(沃尔多，1997)。合作在公共行政中的地位变得越来越重要，以更有效地改善公共政策制定与执行以及公共服务提供。弗雷德里克森(H.George Frederickson)曾断言，“公共行政正逐步走向合作理论、网络理论、治理理论以及制度建构理论”(Frederickson，1999：702)。在过去20余年间，合作治理作为一种新治理战略在理论与实践方面得到了发展(Ansell & Gash，2008)。合作是新治理的重要特征(Salamon，2002)。合作治理已成为公共行政研究的重要内容(Kettl，2015)。合作治理的根本性承诺就是将所有利益相关者包容在合作讨论平台，通过这一平台讨论公共政策问题并形成解决方案(Johnston et al.，2011)。
    一、合作治理的研究途径
    (一)契约主义途径
    这种研究途径的代表人物有简·莱恩(Jane-Erik Lane)、弗里曼(Jody Freeman)、休斯(Owen E.Hughes)、萨瓦斯(Emanuel Savas)、琼斯(Carolyn M.Johns)、阿尔福德(John Alford)和布里森(John Bryson)等。新公共管理主张以契约制为诱因建构公共服务合作提供安排——致力于改革传统的契约制，并用现代契约制取而代之，促进了行政国家中合作联邦主义发展(Johns et al.，2006)。在行政国家的合作治理中，行政国家正在变成“契约国家”(Contracting State)，将公共服务市场化和民营化，公共服务通过一系列契约提供：在政府之间达成契约以及在政府机关与私人供应商之间达成的契约(弗里曼，2010：493)；公私契约可能会颠覆诸如公众参与、理性、公平以及责任等重要的公法规范(弗里曼，2010：573)。新制度经济学认为，诸如雇主与雇员之间委托一代理中的所有现象都可以通过转换为谈判合同(Negotiated Contract)基础上的市场交易行为而得以解释(Simon，1995)。制度建构了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构(North，1990：3)。制度规则是为了调整理性人的行为并为社会合作提供框架。科层制与市场交易作为契约可以被用为替代机制，横向和纵向整合的组织模式变革需考虑交易成本(Williamson，1975：194)。在传统公共行政中，官僚制组织是合作建构的主要表现形式，长期合同是它所采用的主要制度，而新公共管理打破了这种组织模式，用短期合同取代了长期合同(莱恩，2004：151-152)。新公共管理作为契约主义(Contractualism)，通过购买者与提供者区分，政府内部的服务提供者面对来自私人企业或第三部门的竞争，购买者与提供者之间的关系采用契约形式体现，规定需要提供的产出和激励惩罚措施(Alford & Hughes，2008)。作为一种独特的合作治理类型，公私伙伴关系(PPP)以两个或多个实体之间的正式契约关系为基础(Bryson et al.，2015)。政府在民营化过程中必须发展管理契约关系和公私伙伴关系的能力(萨瓦斯，2002：342)。
    

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