通向包容性公共管理：西方合作治理研究述评

    二、合作治理的学术论争
    在过去10余年中，西方学者已经构建了理解合作治理的综合性理论框架(Bryson et al.，2015)，推动了公共行政理论与实践变革的知识性转向。上述六种研究途径互有交集，但各具特点。合作治理是横跨公共、私人、非营利和公民领域的跨部门概念(Purdy，2012)。合作治理理论定位的是民主合作原则而非控制和竞争原则，对权威关系的理解和公共决策与公共服务提供中合作建构的原则与传统公共行政和新公共管理具有根本差异。有学者断言(Frederickson，1991；Kettl，2002；Osborne 2010；Emerson et.al.，2012)，合作治理已经成为民主公共行政的新范式。但该领域至今未形成广为接受的理论模型。这反映合作治理过程是一个复杂的建构(Thomson & Perry，2006)。
    从理论上看，合作治理概念和中心主题与囚徒困境(The Prisoners' Dilemma)和博弈论(Game Theory)、集体行动逻辑(Logic of Collective Action)、公共池塘资源(Common-pool Resource)、政府间合作(Intergovernmental Cooperation)、政策网络(Policy Network)和网络化治理(Network-based Governance)、多中心治理(Polycentric Governance)、参与式治理(Participatory Governance)、协商民主(Deliberative Democracy)、协同政府(Joined-up Government)以及整体政府(WOG：Whole of Government)是联系在一起的。合作治理研究的特点之一，就是学科、研究范式、理论视角和关注的焦点具有多样性(Huxham，2003)。现有文献甚至对该领域最基本的术语也有不同的解释，对诸如“伙伴关系”(Partnership)、“联盟”(Alliance)、“合作”(Collaboration)、“网络”(Network)或“组织间关系”(Inter-organizational Relation)等术语的使用很少有共识。该领域研究的另一特点就是对于跨学界研究和范式仍相互缺少认可(Huxham，2003)。正是因为合作治理研究领域的跨学科特征，由此也引发了该领域的学术论争。
    (一)公共服务的合作契约提供：市场经济学还是组织经济学？
    20世纪90年代以来，作为一种合作式服务提供(Collaborative Service Delivery)机制，以契约为核心的混合型公私提供(Mixed Public—private Delivery)在西方公共服务领域快速发展，日益成为网络治理体系中市场管理的新形式(Warner & Hefetz，2008)。新公共管理运动提供了另一种观点：部门之间边界越来越模糊，为具有不同价值和目的的行为者开展合作活动创造了机会(Brown et al.，2012)。民营化或公私伙伴关系作为政府和私人部门之间的多样化制度安排，引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预(萨瓦斯，2002：342)。西蒙(Herbert A.Simon)在《组织与市场》一文中指出新公共管理的市场经济学和新制度经济学不够完善，主张建立组织经济学理论，重新揭示盈利组织、非盈利组织和政府组织何时运作良好以及何时需要市场竞争以训练组织有效运行这两个问题(Simon，1995)。1997年7月西蒙(Simon，1998)在美国公共行政学会年会上发表演讲《为什么需要公共行政？》，对新公共管理的市场化和民营化倾向提出了严肃批评，将经济自利和效用最大化视为社会工作中人的唯一重要动机是虚假的，公共和非盈利组织不可能像私人企业那样追求效率原则。
    针对新公共管理改革中政府表现得像个合同转包商的问题，西蒙(Simon，2000)在临终前一年发表的高斯演讲《当今组织与市场世界中的公共行政》中再次批判了公共选择理论和公共服务市场化、民营化。西蒙认为，在现代社会，为什么我们拥有市场？为什么拥有各种组织？什么决定市场和组织两种协调机制的边界？这是当今社会中行政制度、公共和私人角色的核心问题。协调的成本与收益之间的平衡引领组织设计，并决定了组织与市场的边界，换句话说，就是决定哪些生产和服务由组织自身提供，哪些从外部购买；政府机构中的合同外包行为并不是由效率考量所驱动；组织设计的一个基本要素就是组织与其成员间的契约；组织认同(Organizational Identification)是一种强大激励因素，根植于人们的价值观，不同于自私自利动机；正式成员对组织的认同赋予了组织充分的权力，确保组织成员的行为协调和实现组织目标(Simon，2000)。实践表明，很多基本服务由政府提供好过私人企业，或者交给竞争性市场将导致公共物品供给不足；过去由公共机构提供的许多服务民营化试验开始表明，转向市场/企业组织并非行政弊端的至上疗法(Simon，2000)。
    近年来公共部门中强调合作网络的新治理形式重新推动了对新公共管理的这种批判趋势，公共行政学界已经为新公共管理撰写墓志铭(Alford & Hughes，2008)。注重职位基础上的科层权力和权威以及严格的管理控制的传统领导模型不适应现代治理体系，取而代之的是更具灵活性、适应性、共享性、合作性的公共领导模型(Denhardt & Denhardt，2015)。博克斯(2013)主张构建以公民而非以官僚为中心的公民治理模型，整合公民、代议者和公共服务职业者各方力量共同合作应对复杂问题。传统公共行政和新公共管理都无法有效应对公共服务设计、提供和管理的复杂现实，新公共治理(New Public Governance)取而代之(Osborne，2010)。奥斯本(Stephen P.Osborne)认为，新公共管理实际上是传统公共行政向新公共治理演进中的一个过渡阶段(Osborne，2010：1)。尽管学者们提出了新公共管理之后的各种公共行政模式，但中心主题是组织间合作实现目标，诸如网络治理、合作政府(Collaborative Government)、公私伙伴关系(PPP)以及协同政府(Joined-up Government)等体现了这种合作主题(Alford & Hughes，2008)。
    

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