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会员注册【内容提要】无论是就公共管理的“约束条件”、“治理机制”抑或“行动策略”等而言，皆存在明显的刻意或无意的模糊性；影响到政府治理实践的各个环节(譬如决策、执行与评估)与维度(譬如环境、制度、组织、机制与主体)。所谓“模糊性治理”(Ambiguous Governing)是指当政府面对困境性的(譬如政策方案不成熟)、可争议性的政策议题，或者为应对价值或伦理上的两难情形，在治理机制、政策工具或行动策略上表现出来的具有“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性”或“不一致性”等特性的公共管理模式。在政府治理实践中，“模糊性治理”是一种惯常的现象；可以将其视为一种崭新的公共管理叙事和考察公共管理的大理论。在法学、管理学和政治学等领域，学界曾就“模糊性及其对政府治理的影响”进行过较多研究。本文旨在通过梳理其理论系谱，以建构符合本土实践且同国际学界接轨的模糊性治理理论。
【关键词】公共管理 摊贩治理 模糊性 模糊性治理
一、问题的提出
在公共管理领域，模糊性(ambiguity)①既属于一种不可忽略的变量(Matland，1995；Sylvester et al., 2003)，亦是一种惯用的决策技术或治理策略(March，1978)。“模糊性”深刻影响政府治理实践。但学界对“模糊性及其同政府治理的关系”的综合考察还相对薄弱。
总体上讲，国际学界对“模糊性”的研究秉持三种视角：(1)作为“约束条件”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性典型体现在多个方面，包括政策问题的诠释灵活性(Chun，Y. H. et al.,2005a；E C Stazyk，et al.,2010)；价值的不可通约性(恩迪科特，2010：55)；决策环境的流变性及其诱发的不确定性(金登，2004；马奇，2007)，等等。(2)作为“治理机制”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性体现在“治理者与被治理者的关系”、“官僚制的层级关系”以及“规则与行为之间的关系”之中。具体呈现为政策文本中的模糊性措词、目标模糊(马奇，2007；孙志建，2010)、角色模糊(库恩和马奇，2006)、规则模糊(斯通，2006)、职责模糊(明茨伯格，2010：123)以及评估标准的模糊，等等。(3)作为“行动策略”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性体现在以下几点：目标群体定性的模糊化，譬如依据英格兰姆和史密斯(2005：58-81)的分析框架，目标群体的身份建构具有可争议性，特定群体既可以定性为“依赖者”，亦可定性为“越轨者”；政策工具的模糊性，譬如运用模糊性措辞或“歧义”(斯通，2006：155)来制定公共政策；另外，政策工具组合的模糊性，譬如在政策执行中，通过独特的政策工具组合——并用“象征性执法”、“选择性执法”和“运动式执法”等多种看似矛盾的做法——向目标群体或其他社会成员传递模糊的信息。
如此可见，在政府治理实践中，无论是约束条件、治理机制抑或是行动策略等皆存在明显的刻意或无意的模糊性；模糊性影响到政府治理实践的各个环节(譬如决策、执行、评估与沟通等)与维度(譬如环境、制度、组织、机制以及主体等)。因此，笔者认为可以将模糊性治理视作考察公共管理实践的崭新视角。所谓“模糊性治理”(Ambiguous Governing)是指当政府面对困境性(譬如政策方案不成熟)、可争议性的政策议题，或者为应对价值或伦理上的两难情形，在治理机制(譬如目标、角色与规则等)、政策工具或行动策略上表现出来的具有“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性”(时紧时松)或“不一致性”(宽严不一)等特性的公共管理模式。尽管这个意义上的“模糊性治理”概念为本文所提出，但学界已有类似的观点。譬如，杉肯斯基(Sharkansky,1998)指出，在对于困境性议题的治理中，“模糊”是一种重要的策略；而罗纳德·马诺(Munro, R.,1995)更是直接提出过“通过模糊性来管理”(Managing by ambiguity)的理念，等等。
在社会科学领域，对“模糊性及其对政府治理的影响”的研究具有多个学科传统，包括法学、管理学和政治学等。本文旨在通过对其理论系谱的梳理，建构同国际学界接轨且符合本土实践(尤其是城市摊贩治理)的模糊性治理理论。②
二、法学视角下的模糊性治理
(一)“模糊性”的概念与成因
格莱斯(H. P. Grice)在考察语言表达的模糊性时称：广义而论，所谓模糊性是指“一个人就是不知道是应该适用该项表达还是应该将其保留不予适用，而且他之所以不知道，不是由于他对事实的无知”(恩迪科特，2010：41)。格莱斯否认模糊性源于主体“对事实的无知”，这表明他反对将模糊性问题化约为信息问题。事实上，对“模糊性”和“不确定性”(Uncertainty)予以区分是必要的。其关键在于：信息的增加可以在一定程度上降低不确定性，但信息的丰富化并不能减少模糊性(Zahariadis.,2003)。换言之，信息无法彻底解决模棱两可的困境(马奇，2007：41)，即使在信息相对充分的情形下，模糊性问题依然会发生(Van，Brief，& Schuler，1981)。因此，不能将政府治理中的模糊性的问题化约为信息问题来加以研究，尽管信息也是亟需考察的重要因素。
那么，模糊性因何而生呢？在恩迪科特(2010：41-73)看来，法律中模糊性的成因主要包括以下几种：(1)不精确性，是指“一事物在与该语词表达的适用有关的某一方面的细微变化不会造成适用该语词和不适用该语词之间的差异”(即容忍原则)；(2)开放结构，是指“如果一个语词表达的使用存在实际的或可能的边际情形，该语词表达就是‘模糊的’”(恩迪科特，2010：51)；(3)不完整性，是指词语表达同其使用目的之间联系的脱节；(4)不可通约性，是指难以用某种共同的尺度去同时度量X和Y(譬如“秩序”与“和谐”)之时，二者所具有的关系；(5)不可测度性，是指“某物当且仅当它可以在某个方面予以评价但不可在此方面予以测度的时候所具有的那种属性”；(6)可争辩性，它是指如果对一项表达的适用提出异议是合理的，那么某人似乎也可能会对是否适用它提出合理怀疑；(7)家族相似，它意味着某事物若要被认为是一种游戏，则必须和“典型游戏”充分相似，但对于应该相似到什么程度却没有精确的标准；(8)虚假标准，它是指某种需要决策者自己设定标准的规定，“虚假标准包括禁止过度或者要求适中的规定，或者是一些关于何谓令人满意的或充分的或适当的等内容的规定。”如同“买足够多的香蕉”之类的要求一样，这些规定预设了标准，却又没有确定一个标准(恩迪科特，2010：65)；(9)语用模糊，它是指某项政策措辞的意图需要依赖于特定的情景或语境，即“语境依赖”；(10)歧义，“歧义”构成了模糊的一种来源，它是指某项政策措辞涵括一个以上的意思。
(二)规则的模糊性
在法律的各领域常常存在这一些难以确定的两可性情况，即边缘情况(博登海默，1987：467)。这种“边缘情况”即属于模糊性(vagueness)的范畴。法律中的模糊性集中体现为界定、引导和约束行为的法律规范或政策文本的措辞的模糊性，其本质是规则的模糊性。
规则模糊性是法律的必要特征(恩迪科特，2010：3)。这是由以下两点决定的：(1)特意的模糊性。考虑到法律适用情景的纷繁异变，决策者往往实行有助于宽泛授权的模糊立法，以赋予实施者以便宜行事的裁量阈限(马肖，2009：232)。黑尧(Michael Hill)指出“自由裁量权可能从公共政策的模糊性中产生，而公共政策的模糊性有时是决策者故意造成的。”(黑尧，2004：170)(2)无意的模糊性。法律规则制定主体的多元亦危及到法律规则的内在一致性，从而引起詹姆斯·G.马奇(2005：22)所描述的现象，即“在任何规则集合中所发现的规则都具有数量巨大、模糊以及相互抵触的特点。
(三)规则执行的模糊性
为应对法律中所蕴含的边缘情况，决策者往往需要在相互冲突的备选方案中进行抉择。换言之，除规则的模糊性之外，基于模糊规则的治理还会遭遇到规则执行的模糊性问题，即在特定情景中从规则集合转向行动的过程所具有的巨大模糊性。这是法学思想的传统中非常有名的观点(詹姆斯·马奇，2005：22)。
“规则执行的模糊性”涉及两个密切相关的问题，即行为的诱发机制，以及规则与行动之间的关系问题。行动很少只受到规则的影响。③依据马奇(2007：41)的观点，行动者的决策是由于实际身份和遵循规则而产生的。实际上，规则具有一般性，而情景具有特殊性。而且多数情景都拥有灵活解释空间。随着决策情景的变化，主体的不同身份被激活，譬如底层群体、残疾人或少数民族，等等。毫无疑问，不同的身份会深刻影响到行动者对特定规则的认知、理解与解释。由此，规则的行为预期会获得不同诠释，使得行动者的决策方向变得模糊化。可以说，这是模糊性产生的主观原因，亦是模糊性治理得以运行的机理之一。
(四)模糊性治理的法学阐释
从法学角度考察，“模糊性治理”反映了规则与行为、规则与政府治理的关系问题。由于“法律”本身也属于一种政策，因此，法学视角所试图揭示的是模糊性治理得以运转的“政策逻辑”。
1.模糊性治理的规则条件
规则是公共管理的基石。“规则设计中的最重要的问题就是在精确性与灵活性之间的张力。”精确性的本质在于对行为和情境的描述均无歧义性；而模糊的规则留下了随意解释的十分广泛的范畴和空间，可以具有灵活性，也允许差异(斯通，2006：283-285)。但政府机构作为一种以顾客为中心的官僚组织(client-centered bureaucracies)，“它至少看起来其行动应该是依循确定的规则(fixed rules)”(Littrell，1973)。当规则以及规则执行出现模棱两可的情形时，“模糊性治理”就已经逐步进驻公共管理的舞台。倘若一项规则具有了“随意解释”的空间，就有可能引起冲突性的规则适用情形，譬如不同时间和空间情形中，对同一事物(譬如城市摊贩)予以“禁止”或“准许”等。
总体来讲，模糊性治理的这种“规则条件”集中体现在政策文本之中(譬如措辞模糊、自由裁量权，等等)，当然也体现在央地关系、机构设置以及特定岗位职责的规定等制度设计方面。
2.模糊性治理的社会生态
虽然模糊性无处不在，但模糊性治理的形成和运转仍然要以特定的社会生态条件为前提。这是指：惟有当某项政策困境被抛进公众视野，或特定政策议题所蕴含的“争议性”能被展现出来，并足以在一定程度上使得政府陷入了“价值或伦理上的两难情形”之时，模糊性治理才有其合理性。
以摊贩治理为例，同“贩毒”或“街头暴力”相比，摊贩现象兼有积极和消极两种社会影响，这使得摊贩议题具有内在的争议性。但在我国城市治理中，摊贩议题的这种特性只有到了最近二十多年才真正得以彰显。为什么呢？因为在此前，摊贩现象这种“小生产”、“小商业”同社会化大生产和工业化道路的基调不相符，甚至一度被定性为“资本主义的尾巴”。而随着市场经济的发展，国家对社会的管控程度减弱，社会个体的自主性开始得到释放。在这种情形下，不同群体对待特定政策议题(譬如摊贩现象)的定性开始出现分歧性、多样性甚至竞争性——譬如，摊贩现象既可被视为“营生”亦可被视为“越轨”，等等——这为摊贩治理提供了一种全新的社会价值系统。在此情形下，对摊贩采取“模棱两可的态度”就会成为一种备选方案。
3.模糊性治理的行动策略
“模糊性治理”是一种从整体上考察不同政策工具之间以及各个地方政府摊贩治理举措之间“关系”的理论。需强调的是，在特定社会问题的治理上，政府使用了多种举措或政策工具。分散而论，这些举措或许都不具有明显模糊性治理的功效；但考察彼此间关系，这种独特的政策工具组合会折射出强烈的模糊性含义。因此，这种组合方式也就构成了模糊性治理的基本策略。
在城市摊贩治理中，政府就综合使用了以下几种举措：(1)象征性执法。在摊贩治理中，常常看到城管实行轮班倒的“静候式执法”或“监视型管理”，这在本质上属于一种象征性的宽松的执法行为。这种象征性治理的目的在于，“摊贩要管，但不管出问题来”。换言之，通过这种策略，基层官员依循上级指示或法规、政策的要求，守护日常的基本秩序(“要管”)；与此同时，又不激起激励社会冲突，从而维护全局的和总体的秩序(“不管出问题来”)。埃德里曼等(Edelman et al.,1991)指出，在法律模糊的情形下，规则遵从的压力将衍生出组织政治。譬如，在组织中发展出一些象征性结构(symbolic structure)以示遵从，但并未在行为上进行实质性的调整。(2)选择性执法。在摊贩治理中，“选择性执法”是象征性治理的一种具体的实施策略。一方面，选择性执法意味着行使自由裁量权。在立法模糊的情况下，以“裁量”等为主要特色的“选择性执法”是客观所需，也是一种常态(K.C.戴维斯，2009：165)。这主要是因为“法律规则表述之模糊性所导致的后果是，法律的要求在某些案件中是不确定的。”(恩迪科特，2010：97)因而，法规的模糊性(statutory ambiguity)也就为行政裁量权提供了合理性辩护(Nie，M.,2004)。另一方面，选择性执法意味着“手电筒式执法”④。换言之，选择性执法不仅仅体现为基层执法者自由裁量权的行使(权力方面)，而且还体现在不同的执法对象、时间与空间上的宽严的取舍之上(策略方面)。(3)运动式执法(campaign-style policing)。通过弱化强制力(象征性执法)、缩小强制范围(选择性执法)等相对柔性的做法，的确有助于满足“和谐”的要求；但长此以往，它却会降低治理者在“秩序”建构上的履责能力。因而，基层官僚常常会通过“试点”、“突击检查”和“专项整治”等方式实行运动式执法。这种狠劲十足(号称“零容忍”)的执法的根本意图不是为了彻底解决问题，执法者也知道在缺乏长效机制的情形下，这是不可能的。毋宁说，运动性执法的直接目的在于“威慑”，这是一种典型的博弈策略。以此，基层治理者们试图守住底线的规则和秩序，用他们的话讲，“这个，政府还是要管的”。总体上讲，这种独特的政策工具组合就使得我国的摊贩治理显示出明显的“时紧时松”、“宽严不一”等特性。换言之，我国城市摊贩治理总体上体现了模糊性治理的逻辑。
三、管理学视角下的模糊性治理
在考察公共管理中的模糊性问题时，管理学视角强调将政府视为一种科层组织。
(一)科层场域中的模糊性
1.目标模糊
在公共管理中，模糊性出现在多种场域，然而，组织内的模糊性是其重要体现。在组织中，模糊性首要地体现为目标模糊(Goal Ambiguity)。所谓“目标模糊”是指目标允许诠释的灵活性(leeway)的程度，或者主体诠释、构想和应用这些目标的灵活性(Chun, Y. H. & Rainey, H. G., 2005a; E C Stazyk, Holly T Goerdel., 2010)。米斯成等(Mischen et al.,2009)认为“模糊性可以指政策意图以及或如何实现政策目标的不确定性。”对模糊性的这种理解不仅包括“诠释灵活性”，而且涉及到实现目标之手段的迷失。
在官僚机构中，目标模糊体现在多个维度。在考察美国联邦机构中的目标模糊对组织绩效的影响时，学者区分了四种类型的目标模糊，即使命理解模糊、指导性目标模糊、评估性目标模糊和优先性目标模糊(Chun et al.,2005b)。在官僚机构中，这些目标模糊会深刻影响到管理过程各个环节与维度，譬如沟通、决策、绩效评估等。以绩效评估为例，在官僚机构中，模糊性的强度和性质因公共管理背景(setting)而异。而唯有模糊性程度相对较低时，进行绩效评估才是恰当的(Abma et al., 2003)。
潘迪尼和瑞尼(Padney & Rainey，2006)从政治模型、组织模型和个体模型等维度对公共管理者的组织目标模糊(Organizational Goal Ambiguity，简称OGA)感知进行了研究，详见表1。(1)依据“政治模型”，目标清晰度同外部的政治影响和支持程度息息相关；较强的政治支持有助于目标的清晰呈现，而较弱的政治支持(譬如机构领导受到多方相互冲突的外部影响)将侵蚀目标的清晰性。(2)“组织模型”认为组织内多种因素，譬如目标的多样性、低效的组织沟通、冗繁的官样文章(red tape)和较高的集中化程度等会降低组织目标的清晰性，而组织正式化(规则细化、任务专门化)程度越高，政府机构中官员将较少地感知到目标模糊性。(3)“个体模型”认为个体的心理心态和性情使其对组织目标模糊性感知存在差异。其具体观点包括：公共管理者的组织忠诚度越高、越多工作投入和公共服务动机越高，则使其越发能接受和适应复杂的目标体系，而越少报告组织的目标模糊性；而个体的角色模糊性越高，使其对目标模糊的感知程度越高等；而专业化对个体的目标模糊性感知有正反两方面的影响，应当用作控制变量。
在官僚机构中，“目标”是模糊性的一种主要传导机制。通过目标的模糊化，领导者或政策制定者可将其模糊化意图自上而下地传至地方政府以及街道层官僚，使模糊性构成其基本的约束条件。由此，“目标模糊”也就变成了公共管理的一种基本的治理机制。
2.角色模糊
角色(Role)是官僚组织中的一种基本要素，它是指“在社会(组织)结构中，某个职位对行为的一组期望”(Rizzo et al.,1970)。可见，“角色”蕴含了判别行为恰当与否的尺度。当角色模糊或冲突时，主体的行为导引就会出现弥散，甚至是冲突和无所适从。所谓“角色模糊”(Role Ambiguity)就是指“有关角色期望、实现既知角色的方法以及角色绩效之后果的清晰信息缺乏的程度”(Van et al.,1981)。更直接地讲，角色模糊意味着角色承担者受到不兼容的角色期待(incompatible expectations)的影响(Rogers et al.,1976)。
角色模糊的概念涵括多重所指。保尔和西蒙斯(Bauer & Simmons，2000)区分出四种角色模糊，即“职责模糊”，它是指主体产生同“我该做什么？”相类似的目标期待的模糊；“程序模糊”，它意味着主体对完成组织目标的方式的模糊；“优先项模糊”，它是指主体对在什么时间该做什么事情的秩序(order)的模糊；“行为模糊”，它一方面是指主体对在不同情景下该如何行动的模糊；另一方面，它是指主体就何种行为将产生所需结果的模糊。实际上，这种“行为模糊”包括两层意思：其一，因果模糊，即行动和结果之间的关系模糊(下文将阐释)；其二，结果模糊(Consequence Ambiguity)，它是指如果对于角色接受者所从事工作的成果缺乏标准明确的绩效评估时，就会逐渐使角色承担者在职权行使中产生不知道该做到何种程度的模糊。
在官僚机构中，对街道层官僚预期所呈现出来的基本特性即是模糊与矛盾(Prottas，1978)。李普斯基(Lipsky，1980)指出，“基层官僚容易在公众预期的目标(client-centered goal)与组织目标(organizational goal)之间遭遇冲突与模糊。”在这种情形中，角色模糊会使得街道层官僚(Street-Level Bureaucrat)的行动变得左右为难。罗格斯等强调，在公共机构中，模糊性不仅发生于组织中层和基层，而且高层管理者的角色模糊亦是非常值得深究的问题(Rogers et al.,1976)。作为领导者，在组织管理中他将面对目标模糊、权力模糊、经验模糊和成就模糊四种模糊性(库恩、马奇，2006：213)。
在大型组织中，角色模糊既有其客观的原因，也有其主观的成分。为了对组织中的角色模糊和冲突进行解释，卡恩等(Kahn et al.)提出了角色互动模型(Role Episode Model)，强调了组织、个体和人际三方面要素对于角色塑造的影响，请见图1。作为贡献之一，该模型肯定了“角色期望发送者与对象间关系”(Role sender-focal person Relationship)对于理解角色模糊化的重要性(Van et al.,1981)。应当讲，这点出了模糊性在组织内予以传导的主体间关系机制。但值得提醒的是，在官僚机构中，完全有理由对这种“角色发送者”作复数理解。实际上，这将是考察官僚机构中“无意的模糊性生成”(譬如多重领导现象)的重要视角。
图1科层组织中角色互动模型
资料来源：Van，Brief & Schuler(1981)
3.职责模糊
在科层组织中，“框架”很大程度上决定了管理者权限“范围”。而“范围是指管理工作的广度，尤其是管理者在工作中的自由度。”这种自由度由两个方面予以限定，即纵向自由度和横向自由度。由此，可以将范围区分为“垂直范围”(层级上下)和“水平范围”(部门之间)两种。
基于此，官僚组织中的“管理框架”受到两种因素决定：其一，框架的清晰度，即在相当清晰明确(譬如“扩大单位规模，今年增加10位销售人员”)和相当模糊(譬如“加强团队建设”)之间。其二，框架的来源，依据管理者自由度的从小到大，可以将这种来源区分为“强加”、“留下”、“输入”、“归纳”和“发明”等。据此，明茨伯格将组织管理划分为四种风格，即“被动型管理”，即强加给管理者的模糊框架；“驱动型管理”，即强加给管理者的清晰框架；“灵活型管理”，即管理者选择了模糊的框架；“确定型管理”，即管理者选择了清晰的框架，详见表2。
“管理框架”理论对于考察政府治理实践中的模糊性问题具有以下启发。(1)就其本质而论，“框架模糊”就是指组织的职责模糊问题；(2)对于组织中模糊性的来源的考察，“层际关系”、“部门间关系”等构成了两个重要切入点；(3)在实践中，模糊性与清晰性的关系是是辩证的。“模糊的框架可能意味着相当大的范围，也可能表示什么都没有，而清晰的框架可以集中注意力，但又会使管理者的眼观变得的短浅。”(明茨伯格，2010：122-123)
4.战略性模糊
模糊性所具有的诠释灵活性(interpretative viability)，使其同战略性(或策略性)行为具有天生的耦合性(Nicolai et al.，2010)。在组织研究领域，战略性模糊(strategic ambiguity)研究兴起于20世纪80年代，它是指那些有意地利用模糊性来达成其目标的情形(Eisenberg，1984)。它基于如下假设：组织中的人们往往面临源自内部或者外部的多重甚至是冲突性的压力(Leitch et al.,2002)；通过模糊的战略性适用，相关行动者会做出创造性回应(Davenport et al., 2005)，等等。
当有意为之时，上文涉及到的目的、角色和职责层面的模糊性皆可视为战略性模糊的实现方式。再次，笔者更加突出强调的是作为一种话语战略的战略性模糊。譬如通过将“可持续性”这种含义丰富的措辞来作为关键词，多种行动主体皆可从政策文本中解读出切合自身利益的含义。通过这种方式，战略性模糊成功地提高了政策实践的包容性(inclusivity)，使得那些具有不可通约性(incommensurable)的价值观念的参与者能并行不悖(Leitch et al.,2007)。另外，在大型的系统变革过程中，倘若将“创新”而不是简单地“遵从”作为目标。那么，战略性模糊即可作为一种授权的策略。通过这种策略，它有助于改变权力关系(即从等级森严到互动性的“权力之环”)并激发不同的利益相关者创造性地参与到组织话语实践之中(Davenport et al.,2005)。实际上，作为一种策略，政策企业家将改革成本与收益的详情隐藏在模糊性的掩护之下直至最后阶段，那么改革更加容易获得成功(Christiansen et al.,2010)。
战略性模糊的研究对于考察政府治理实践中的模糊性问题的启发体现为以下几方面：(1)在组织领域，战略性模糊实质上就是一种“特意的模糊性”(planned ambiguity)(Christiansen et al.,2010)，它本质上体现的是主体间关系(譬如上下级关系、决策者与利益相关者等之间的关系)的模糊；(2)在实践层面，组织中的战略性模糊常常是借用“修辞”这种策略(包括间接的、多重的、不一致的和碎片化的阐释等)来促成的。因此，政策文本诠释是研究政府治理中的模糊性问题的重要进路；(3)通过对目标的包容性诠释(non-confrontational interpretations)，有助于调节多种利益诉求(Jarzabkowski et al.,2010)。如此可见，“诠释灵活性”构成了政策制定中一种非常重要的政策艺术。
(二)模糊性治理的管理学阐释
管理学视角通过揭示科层制中“模糊性”的生成、传导与发挥作用的过程，揭示了模糊性治理所赖以发生和运转的“组织逻辑”。
1.模糊性治理的组织生态
模糊性治理是一种考察官僚机构行为的理论。因此，它必须深刻揭示各种官僚机构行为的组织及其制度根源。譬如，杰克森等(Jackson et al., 1985)称，“角色模糊”同组织的正式化具有负相关联。资利克(Zielyk，1966)亦强调，“模糊性是由于对关系规范缺乏稳固的制度性定义所致，有时，制度化的预期(institutionalized expectations)自身的相互矛盾的事实也会诱发模糊性”。另外，依据角色互动模型，科层组织中的模糊性会藉由各种渠道(指令、规则、条块设置、结构与功能安排等)从官僚机构的高层传至街道层官僚的行为之中。也就是说，“模糊性治理”将明显地体现于官僚机构的层际关系(包括中央与地方政府机构间的关系)之中。
以层级关系视角观之，在组织中，模糊性具有“生产”与“消费”两种功能(Kelmen，2000)。生产性功能是指管理者自上而下地通过模糊性在组织中营造(或破坏)意义与秩序；而消费性功能，它主要是指员工如何自下而上地回应管理者的措施，它体现为一系列应对策略(tactics of consumption)。换言之，无论是官僚机构中上级还是下级对“模糊性”与“清晰性”皆有需求。二者构成了公共管理亟需灵活权衡的两端。
基于此，可以从理论上绘制出表3。从下级的视野来讨论，“模糊性治理”中的层级关系就呈现为三种形态：(1)以模糊应对模糊。凯尔曼认为，有的时候“以模糊性应对模糊”也是基层官员的一种策略(Kelmen，2000)。它是指通过模糊性策略来应对自上而下的模糊性指令、规则或其他无意的模糊性情形。(2)以清晰应对模糊。当上级发出的指令出现模糊的情形下，下级的另外一种选择就是以清晰的政策方案应之。毫无疑问，这样做是存在风险的。(3)以模糊应对清晰。当遵循上级清晰的指令会导致巨大后果时，下级以模糊的做法来应对上级较为清晰的指令的情形。需要注意的是，依据明茨伯格的观点，在第一和第三种形态中，下级或基层政府的模糊性措施尚需分两种情形来考察：一种是“被动型管理”，它是指通过自上而下的制度设计、规则与指令塑造出来的模糊性；一种是“灵活型管理”，它是指基层官员内生的模糊性策略。在公共管理实践中，这两种模糊性治理模式都是存在的。
2.模糊性治理的治理机制
基于管理学视角考察，官僚机构中的纵横关系(包括层级关系和部门关系等)就构成了模糊性得以传递的核心机制。在实践中，这种机制的具体实施载体包括组织目标、角色、职责以及文件，等等。基于此，目标模糊、角色模糊、职责模糊、规则模糊等则构成了模糊性治理的基本治理机制。⑤实际上，这些模糊情形亦是学界透视模糊性治理运转过程的基本视角。
需要注意的是，在官僚机构中，诸多复杂的政治因素使得目标模糊化。而既可直接使公共管理者产生角色模糊，亦可通过影响组织结构的方式间接地对角色发挥作用(Pandey et al.,2006)。由此，考察治理机制之间复杂关系(譬如目标模糊同角色模糊的关系)亦构成了模糊性治理研究的一种富有魅力的视角。
3.模糊性治理的政策工具
简单来讲，所谓“模糊性治理”就是一种有意或无意地利用模糊性进行政府治理的实践。那么，从管理学视角考察，这种治理模式可供选择的政策工具包括哪些呢？在理论上，“政策工具”可以划分为功能论、资源论和策略论三种(孙志建，2011)。当考察模糊性治理的政策工具时，亦需从这三种角度来进行，但资源论与策略论是分析的重点视角。瑟德曼(Seidman,1983)发现，公共政策的目标模糊会引发政策执行或组织行为的脱耦现象(Decoupling)，这种“脱耦”亦属于模糊性治理的一种行动策略。此外，政策目标的模糊化、模糊性措辞等也是模糊性治理的基本策略。
在官僚机构中，“模糊性”所内在的诠释灵活性为公共管理实践导入了冲突的可能性。因此，对“模糊性”本身进行妥当的管理亦是模糊性治理的应有之义。保尔和西蒙斯(Bauer et al.,2000)的研究指出，为了减少组织中的角色模糊，可以采用“目标细分”、“目标谈判”和“参与式决策制定”等策略。实际上，这一定意义上亦是模糊性治理理论在政策工具上的观点。
4.模糊性治理的主体能力
模糊性治理的运转以官僚的相应能力为前提，这包括战略性模糊、模糊感知、模糊包容以及相应的反思能力，等等。具体来讲，“模糊感知”意味着官僚机构及其官员应当对模糊性问题保持较强的敏感性。不仅如此，在模糊性治理过程中，无论是官员抑或是制度本身，模糊包容(Ambiguity Tolerance)也是一种必备能力。具体来讲，模糊包容的技能暗示着，管理者需要应对复杂情形、不同的(contrasting)的需求、多元的文化背景、冲突性的期待、多重愿景、竞争性的价值等等(Nelissena et al.,2003)。而且，由于模糊性的传导过程本质上是一个人际沟通过程。因而在组织中运用模糊性来治理，它需要成员具备对自身行动进行反思的能力，这是基本的前提(竹内弘高等，2006：73)。此外，在官僚组织中，领导者通过战略性模糊来设计制度、塑造角色和传递意图的能力亦是模糊性治理的核心能力之一。总而言之，只有当主体具备相应能力之后，刻意的模糊性治理才能发挥积极功能。
四、政治学视角下的模糊性治理
在探讨公共管理中的模糊性问题时，政治学视角强调跳出“官僚制”这个特定的场域，从动态的主体间关系、权力与权利关系以及国家与社会的关系等角度来考察模糊性治理，进而揭示模糊性治理内在的“政治逻辑”。
在国际社会科学界，学者主要从下面三个层面来考察模糊性的政治意义：
(一)国际政治层面的模糊性
在国际政治中，“模糊性”常被视为一种基本策略而嵌入到外交政策之中。有研究指出，美国在台湾问题的政策上就显现出策略性模糊的特点，这种模糊性体现在三个方面，即台湾防务议题上的模糊措辞，即既不承诺亦不否认；在对台军售议题上，对于是否、何时以及如何停止军售语焉不详；对“一个中国”和台湾未来的身份议题上的态度暧昧(Zhongqi，Pan，2003)。另外，在一些棘手议题(譬如环境)的全球治理上，建设性模糊语言的使用大有裨益，它使各方对议题各有各自的诠释的同时又不至于阻隔对话(Moore，2011)。
(二)国内政治层面的模糊性
模糊性在国内政治中的意义也受到政治学家的青睐。在选举政治中，“模糊性”是使选票或支持率最大化的战略和政治艺术(Benjamin，1976)。其中，“中位选民定律”就是对政治家策略性模糊最为精辟的揭示。阿里斯纳等(Alesina et al.,1990)认为，当政治家需要在再次当选(公众)和他最中意的政策选项(所代表的集团)之间进行妥协时，模糊性就成为一种可供选择的策略，因为模糊性具有平衡多方利益的功能。
在公共政策学界，研究者亦尝试发展出“模糊问题的政治学”(The Politics of Ambiguity)。斯通(2006：155-157)倾向于将“模糊性”视作“象征”的实施机制，发挥安抚、妥协与联合等功能。因而，她认为“模糊是政治的‘黏合剂’。”具体来讲，模糊性的积极政策效应体现在三点：(1)在政策制定中对问题予以模糊定性或运用模糊的措辞来界定政策目标等，有助于增强政策的社会可接受性。譬如，斯通指出通过运用诸如“公正而合理”这类政策性措辞——农民、承运人以及铁路方面等多种利益相关者皆可从其中解读出符合自身利益的方案——因而，这种模糊性就成为促成合作的一种方式。另外，在政策中对特定政策议题(譬如摊贩现象)予以模糊定性，⑥可以使政策过程充分汲取社会各方的意见，平衡多种价值诉求。而且，这种模糊举措也有助于减少齐格蒙特·鲍曼(2006：25)所称的秩序建构中的“废弃物”现象，增强公共政策的包容性，促进社会和谐。(2)对于基层政府或者街道层官僚而言，政策模糊性的存在为其选择性执法提供了合理性论证(Bastien，2009)，这是一种提高政策适应性(譬如因地制宜与自由裁量)的策略。(3)在特定情形下，通过增强政策工具的不可见性、象征性、非正式性等模糊性的举措可以降低政策过程中的矛盾与冲突，这有助于降低政府治理中的交易成本(孙志建，2011)。
(三)组织政治层面的模糊性
在官僚机构内部的组织政治中，模糊性也是一种重要的变量与策略。其影响体现在以下三个方面：(1)塑造决策过程。马奇与奥尔森(March et al.,1976)曾主编了《模糊性与组织中的决策》这本著作。他们认为，组织中的各种模糊性使决策呈现出“有组织无政府状态”⑦(organized anarchy)。基于此假设，库恩、马奇与奥尔森(Cohen et al., 1972)提出了著名的垃圾桶决策模型(Garbage Can Model)，用于对模糊状态下的组织决策问题进行研究。这种模型认为，“决策机会”受到模糊的刺激(ambiguous stimuli)的影响。换言之，决策机会由多种溪流或因素(包括政策问题、应对措施、参与者和决策机会等)界定。(2)促进组织整合。斯科特等将组织中的目标类分为认知的、聚情的、象征的、辩解的和评价的五种。他认为，如果用于激励，目标可以含糊笼统，甚至可以说需要的就是笼统与含糊(斯科特等，2010：209)。当组织面临危机时，“模糊性”也有助于增强组织危机管理的灵活性，这可以满足多样化的需求和实现多重目的(Ulmer et al.,2000)。(3)支持组织变革。马奇认为，“模糊性”还可以被视为一种基本的改革策略。当绩效和意义做模糊化处理之后，共识将更加容易达成(March，1996)。通过提高组织绩效标准的模糊性——赋予领导以更大自主权，使之能以那种能最佳激励员工的方式去界定组织期望和使命——可以支撑变革型领导力(transformational leadership)的发挥(Wright et al.,2010)。
(四)模糊性治理的政治学阐释
总体而论，从政治学视角考察，“模糊性治理”需要重视三个问题：(1)从政治学角度考察模糊性治理，其核心任务就是要研究作为环境(或“约束条件”)的“模糊性”是如何生成的，它构成了模糊性治理的元动力。换言之，也就是要继法学视角(政策逻辑)、管理学视角(组织逻辑)之后，揭示出模糊性治理得以发生的政治逻辑。(2)作为一种公共管理理论，“模糊性治理”的逻辑预设是：政府治理实践模式的形成必须综合考虑社会和目标群体，在互动中演化并进行塑造、权衡与沉淀。政府治理模式的选择并不是政府单方可以决定的，目标群体的策略性行为亦是需要重视的变量，忽略它，公共政策以及政府治理就很可能会遭受“挫折”。可以说，在“公民权”(民众角度)与“可治理性”(政府角度)之间维持适度平衡构成了政府治理实践的重要规范性压力(孙志建，2011)。作为一种理论，“模糊性治理”实际上揭示的是国家与社会、政府与民众以及政策制定者与目标群体之间的复杂关系。(3)对于政府治理而言，需要区分两种类型的模糊性，即“事实前提的模糊性”和“价值前提的模糊性”(豪斯曼等，2008：351)⑧。二者共同构成了政府的决策前提。然而，政治学视角更加侧重对“价值前提的模糊性”的事实予以考察。实际上，价值张力(“不可通约性”)构成了模糊性治理的重要动力。
在政治学视野中，“模糊性”被视为重要的治理资源，它构成了一种基本的政府治理策略。在实践中，政府的公共政策越来越打上模糊性治理的烙印，一个重要佐证即是其对“模糊性措辞”等行动策略的青睐。也正是出于这个原因，斯里伍特和费冉冉(Sylvester et al.,2003)强调，模糊性(ambiguity)同行动者的冲突性(conflict)和制度视角(institutional perspective)等被视为政策执行研究中的三种基本视角。此外，模糊性作为一种变量也深刻塑造着政策实施模式。马特兰德(Matland，1995)提出了政策执行研究的“模糊-冲突模型”(The Ambiguity-Conflict Model)。依据政策执行中的模糊性和冲突性，该模型区分了“行政性执行”(冲突和模糊程度都低)、“政治性执行”(冲突高，模糊程度低)、“实验性执行”(冲突低，模糊程度高)以及“象征性执行”(冲突与目标模糊程度都高)四种类型。
五、模糊性治理：一种考察公共管理的大理论
在正统的公共管理学界，既有理论生产主要遵循两种进路，即“工具进路”和“价值进路”。前者重视从公共管理实践中的政策工具的转向来对理论予以修正，其中的代表就是学界耳熟能详的“新公共管理”和“合作治理”等理论；后者则侧重从公共管理实践中的价值之维出发考察理论轴心的变迁，譬如“新公共行政”和“新公共服务”，等等。实际上，“价值进路”可以进一步区分为两种：一种是“制度进路”，这是因为“价值进路”的政策倡议无外乎公平、正义、民主、参与以及宪政等，它往往需要诉诸制度建设方可付诸实践；一种是“伦理进路”，它更多侧重从行政主体的道德、行政伦理、行政哲学等角度来考察公共管理实践。另外，也有一些公共管理理论是基于工具进路和价值进路的综合而发展出来的，譬如古典的官僚行政理论。
即便如此，“工具进路”和“价值进路”二者并未详尽地反映公共管理的实践，它们皆忽略了政府治理实践中的“非正式因素”和“策略性成分”。笔者将这种进路称之为“策略进路”。从本质上讲，“模糊性治理”就是基于策略进路，在借鉴西方相关理论，关照中国政府治理实践的基础上发展出来的一种公共管理理论。
(一)模糊性治理的理论框架
通过理论系谱的分析，可以得出基本结论，即模糊性治理的发生主要受到政治逻辑、组织逻辑和政策逻辑的影响，详见下页表4。其中，“政治逻辑”试图揭示“模糊性治理”根源与元动力，并探讨“作为约束条件模糊性”影响官僚机构行为的机制、载体及策略等；“组织逻辑”将政府视为庞大的官僚组织，它试图揭示模糊性在组织层级间、部门间进行传导并发挥影响的具体机制、载体与策略；而“政策逻辑”则试图揭示公共政策中模糊性的来源及其影响政策过程的机制与载体；同时，它试图考察这些模糊性对基层官员政策执行策略的影响；进而，它试图研究这些策略如何为目标群体所认知、解释与回馈；而且，政策逻辑还尝试考察目标群体的这些反应对政府治理实践的潜在影响。
注：①阅读此表需要注意两个“连贯性”，即横向的连贯性与纵向的连贯性。前者是指每一种模糊性治理的呈现维度都可以从三种逻辑来考察；后者是指每一种逻辑都会贯彻于模糊性治理的三个维度。②“约束条件”和“行动策略”皆既针对决策者，也针对政策实施者(基层政府和街道层官僚)，而“治理机制”考察的是模糊性治理中的三种关系，它们影响模糊性的传导过程。③“政治逻辑”是从社会系统出发由外而内地考察外部环境与国家治理官僚机构的关系，“组织逻辑”考察的是组织层级间关系，而政策逻辑是更多从官僚体制内部出发考察治理者与被治理者之间的关系；④资料来源：作者自制。
基层官员(尤其是街道层官僚)处于政府治理实践中各种核心关系(包括基层政府与民众关系、下级与上级关系等)的核心节点之上。因此，以其视野观之，可以描绘出模糊性治理的全貌。总体上讲，以街道层官僚的视野考察，在实践中，“模糊性治理”主要呈现为“约束条件”、“治理机制”和“行动策略”三个维度，这三个维度各自体现在政治逻辑、组织逻辑与政策逻辑等层面。下表即展示出基层官员视野中模糊性治理的版图。⑨
1.约束条件的维度
所谓“约束条件”，是指影响政府治理实践的各种环境因素，包括社会与政治环境、组织环境以及制度环境等；当然，此处仅仅是从狭义的角度(即引起“模糊性”的环境因素)来考察模糊性治理的约束条件之维：
首先，从政治逻辑层面考察，更多需从规范价值、人类行为与社会情境等因素出发(Dahl，1947)——即政府治理实践的社会与政治环境因素——来考察模糊性治理的约束条件维度。依据行为发生学(estrogenic)，⑩政府治理实践中发展出来的“模糊性治理”当有其深刻社会和价值根源。笔者认为需重点考察三种因素：(1)诠释灵活性。模糊性治理不是放之四海而皆准的，它有其限度，譬如，各国政府不会在“贩毒”这个社会问题的应对上实行模糊性治理。因为贩毒对于社会各个群体来讲都是一种越轨和罪恶。而在非正规经济、摊贩现象等政策议题上，各国政府都曾面临同样的困境：管的过严(“取缔”)不行，不管(“简单的合法化”)也不行。其根源在于，这些社会问题及其主体存在诠释灵活的空间，很难用“好”与“坏”、“善”与“恶”来予以简单定性。(2)社会建构的竞争性。“在社会建构过程中，各种价值和意义被赋予事件、群体、行动模式以及其他任何现象。”(Schneider & Ingram，1997：106)随着社会中利益和价值日益多元，社会各界对同一社会现象往往持有不同甚至是截然相悖的观念和态度。在日益迈向民主化的社会中，社会层面的这种对待特定问题的多重建构特性也会深刻影响到公共政策的制定。譬如，就摊贩治理而论，政策制定者既可以视之为“越轨”亦可以是将其定性为底层民众的“营生”；相应地，将“摊贩”这种目标群体视为“越轨者”或“依赖者”(Schneider & Ingram，1993)。因此，特定社会问题的诠释灵活性引起了社会建构的竞争性并随之引发价值上的两难困境，而这构成了模糊性治理关键的社会环境。(3)价值前提的模糊性。“价值前提”主要是指对官方政策制定和官员行为具有强烈导引性的官方意识形态。以摊贩治理为例，自建国直至20世纪末，影响我国政府摊贩治理的价值因素是相对单一和明确的，即“秩序”；这在公共政策上的体现就是“禁止”与“取缔”。但随着政治文明建设以及和谐社会战略的确立，我国政府在摊贩治理上开始受到多重价值的约束，譬如，在“秩序”考量之外，还需强调“和谐”，且二者具有不可通约性。对于整个官僚体系及其行为(譬如决策与执行)而言，这种价值前提模糊性都是一种深刻的政治性约束条件。
其次，从组织逻辑层面来考察模糊性治理的约束条件之维，需要重视从“动态”和“静态”两种视角来审视那些为官僚机构及其行为(包括决策与执行等)嵌入模糊性的诸多独特的组织因素。具体来讲，研究者需要注意以下几点：(1)动态-过程因素。其一，就政策制定环节而言，“约束条件”主要是指决策环境的流变性及其诱发的不确定性。譬如，在库恩、马奇和奥尔森提出的垃圾桶决策模型以及约翰·W.金登所提出的政策多源流模型中都强调了这点。另外，对于组织管理而言，“因果模糊”(即行动与结果之间关联模糊)也是一个重要的基本约束条件。其二，在政策执行环节，“约束条件”则主要是指官僚机构中目标(譬如，领导指示的全面性)、角色、职责、绩效标准等方面的模糊性，这构成了地方政府和街道层官僚基本的环境因素。另外，即中央政府和地方政府对“秩序”的冲突性阐释，也会引起基层执法行为的模糊化。(2)静态-结构因素。在官僚机构中，特定的组织结构也会引起模糊性。M.马尼恩称，中国的政策执行受到特殊的政府组织结构的影响，“地方政府和平行的党委都是多任务的机构，通过职能专门化的条的序列渠道，以文件方式下达的优先政策可能不会被地方政府视为优先政策。”(阿尔蒙德等，2010：498)但后者必然也会构成地方政府决策的重要约束条件。因此，在官僚机构中，这种多重领导的结构特性，即使是在较为理想的情形下(即不发生目标冲突)，也会引起地方政府部门的优先项模糊。
最后，从政策逻辑层面考察模糊性治理的约束条件之维，其关键在于揭示模糊性治理得以发生和运转的制度环境因素(包括体制、法律、组织规章等)。具体来讲，需要注意如下几点：(1)刻意的模糊性。在政策方案制定中，决策者常实行“模糊立法”，或进行相对宽泛的政策制定。换言之，决策者仅就战略性、原则性和纲领性的内容予以规定，确立一些相对笼统的规则体系甚至包括多重目标，以平衡多种利益诉求与价值，等等。(2)无意的模糊性。这包括两种情形：其一，部门立法体制。我国政府管理实行的是烟囱式的权限配置和部门立法体制，但政策问题多具有交叉性，这是一对矛盾。因此，不免出现这样的问题：A、B两部门分别依据清晰性原则对M问题做出决策；且A与B两种决策的价值前提相悖(譬如一个效率导向，另一个安全导向)。由此，具体负责实施的官员在治理M问题时，就必然会遭遇模糊性。这是单一制国家政府治理中无意的模糊性的一种重要成因。其二，权能关系配置。一方面，如上文所讲，“制度化的预期自身的相互矛盾的事实也会诱发模糊性”，当中央与地方事权配置不合理时(何兵，2008)(11)，就会产生模糊性治理；另一方面，当地方政府部门在治理特定社会问题时出现“有权无力”、“有力无权”(12)等情形时，也会倒逼街道层官僚采取 模糊性治理的做法。
2.治理机制的维度
所谓“治理机制”，是指政府治理实践中用于沟通、传递信息(包括政策意图)以及履行职能所凭借的各种核心“关系”(包括治理者与被治理者、上级与下级以及规则与行为等)，以及使这些关系运转起来的各种载体，包括政策文本、目标、角色、职责、绩效标准、规则体系以及权能关系等等。总体上讲，模糊性治理的治理机制之维体现在三个层面：
首先，从政治逻辑上考察，模糊性治理的治理机制就是“治理者与被治理者之间的关系”，通过对这种关系予以塑造和干预来达成政府治理的总体目标。需要注意的是，这里需要区分两种情形：在决策环节，决策者通过刻意或无意的模糊性来影响政策实施者，进而塑造和干预这种关系；在执行环节，政策实施者通过模糊性策略直接影响目标群体，进而塑造和干预这种关系。然而，对于决策者和执行者而言，模糊性治理的实施载体是不同的：(1)政策方案与政策文本。对于决策者而言，其治理机制的“载体”受到上文所称的“价值前提的模糊性”的深刻影响。因此，在政策方案制定过程中，就不宜同这种决策前提相违背，至少不能忽视这种模糊性。在决策环节，这点将最终体现于“政策文本”之中。通过政策方案、政策文本等载体向社会、政策执行者以及目标群体传递模糊的信息。(2)执行程度。对于执行者而言，其治理机制的“载体”就是政策执行的严格程度。通过程度的“宽”与“严”向目标群体传递模糊化的信息。这种治理机制的载体同上文所提到的“目标群体的社会建构”这个因素密切联系。以摊贩治理为例，很大程度上，“宽松”意味着在政策执行者看来摊贩是“弱势者”，而“严厉”则意味着将摊贩视为“越轨者”。
其次，以组织逻辑视角观之，模糊性治理的治理机制就是“层际关系”，通过各种载体在官僚机构中的刻意或无意地传递“模糊性”来塑造和干预这种关系，进而影响地方政府以及基层官员的行为。同样，对于决策者和执行者来讲，这种治理机制的载体亦存在差异。(1)对于中央或上级而言，这种治理机制的载体包括多种，譬如目标、角色、职责和绩效标准，等等。相应地，模糊性治理的治理机制就呈现为模糊化的目标、角色、职责与评估标准。通过这些模糊性传导机制，中央政府或上级可以有效地将其政策意图自上而下地传递到地方政府及其具体执法者的行动中。(2)从地方或下级的角度考虑，这种治理机制的载体包括“模糊化的行为”、“执行程度”，等等；同时，模糊性治理的实施载体还体现为政府层际间的“互动策略”(下文将详述)之中。在官僚机构中，正是通过上述独特的治理机制及其实施载体，将模糊性传递给地方政府和基层官员。
最后，从政策逻辑视角考察，模糊性治理的治理机制就是“规则与行为(包括政府与民众)之间的关系”；其功能定位是：一方面，将模糊性注入规则，进而传递至官僚的执法行为中；另一方面，通过规则将模糊性传递目标群体甚至整个社会。在实践中，模糊性治理治理机制的实施载体包括以下几种：(1)规则(体系)的模糊性。其功能在于将模糊性嵌入规则。詹姆斯·Q.威尔逊(2006：14、35、90、94-95)发现，在官僚机构中，存在“没有明确规定”、“争议的问题”情形。而规则体系的模糊，主要是指存在多重规则，而且各自秉持不同的价值取向。(2)规则执行的模糊性。上文论及，规则执行具有强烈的情境依赖，不同的情境激发执法者、目标群体以及其他利益相关者不同的身份，因而也会深刻影响其对特定政策问题和行动者的定性。受到这种因素的影响，执法者往往会面临“结果模糊”的困境，即对这个社会问题到底要管治到何种程度不清楚。这是对“规则与行为的关系”最为精辟的阐释。(3)“政策对象”的选择。模糊性治理还体现在政府与目标群体的关系上，其实施载体就是“政策对象”。譬如，政府治理的对象是“人”还是“事”并不总是非常清晰。在有些情形下，“严格治理事，而宽松治理人”，而在其他情形下，则是相反。
3.行动策略的维度
总体上讲，模糊性治理的行动策略之维主要是指政府机构和人员在“作为约束条件的模糊性”的影响下，在治理机制、政策工具以及其他方面(譬如决策、执行以及沟通等)所采取的各种策略。总体上体现在以下三方面：
首先，模糊性治理的行动策略从政治逻辑层面考察，它意味着当政府面对政策问题的冲突性诠释和价值前提的模糊性之时，在政策方案设计和政策执行等环节所采取的诸多政府治理策略。具体体现为紧密相连的两方面：(1)政策制定层面的模糊性。在此环节，模糊性治理主要呈现为“问题定性的模糊化”和“身份界定的模糊化”两种基本策略。以摊贩治理为例，各种政策文本在目标群体方面，往往语焉不详、含糊其辞甚至是三缄其口。可以说，这种政策问题定性上的模糊化具有强烈的权力和政治含义。上述两种策略安排同约束条件上的“社会建构的竞争性”和“价值前提的模糊性”息息相关。(2)政策执行层面的模糊性。在地方政府层面，“模糊性治理”的一个重要行动策略就是议程搭载。所谓“议程搭载”主要是指，政策设计者将B问题的解决附加于政策方案A所试图予以解决的问题之上。这典型地体现为摊贩治理中的“40-50工程”。这个“工程”所反映的问题是：一方面，地方政府试图驱逐城市街头的摊贩；另一方面，又通过摊贩思路(灵活的非正规就业)来缓解底层就业。
其次，从组织逻辑层面考察模糊性治理的行动策略，就是要分析地方政府和街道层官僚在目标、角色以及职责模糊等治理机制的影响下，在决策和执行中所采用的独特政府治理策略。(1)脱耦。上文论及，当基层执法者面临目标模糊或是价值取向的模糊性时，象征性脱耦就成了官僚机构的应对策略之一。在城市摊贩治理中，官僚机构的这种“脱耦”现象的最佳佐证就是研究者所称的“监视型管理”。同以往压制型管理的做法不同，监视型管理反映了国家角色从“家长”到“看守者”的转变；相应地，在政策工具上也弱化了强制性色彩(苏熠慧，2011)。(2)结果模糊。“结果模糊”即为规则执行程度的模糊性。以城市摊贩治理为例，作为理性的行动者，当基层政府及其官员面临“管也不行，不管也不行”的困境时，其理性选择即为“管但不能管出‘事’来”或“在平常时间，管但不‘真’管”(13)(笔者访谈时多位城管有类似表述)。以这种方式，官僚机构在多重规范性压力(譬如秩序与和谐、底层就业与城市整洁等)之间促成微妙的平衡。(3)互动策略。在公共管理实践中，模糊性治理具有如影随形的特质，它贯彻政策过程的始终。如上文所述，在层级关系中，模糊性治理就呈现为三种互动策略，即“以模糊应对模糊”、“以清晰应对模糊”和“以模糊应对清晰”。
最后，以政策逻辑视角观之，模糊性治理的行动策略主要体现于基层政府或街道层官僚在政策执行中所采取的各种政策工具及其特性，以及各种政策工具组合所发挥的模糊性治理功效。具体涉及到以下几点：(1)政策工具的模糊性。模糊性治理的一个重要策略性政策工具就是“委婉说法”或“模糊性措辞”。用威克斯(wickers)的观点讲，“委婉说话可以用来使清晰变得模糊，增加歧义和制造新的相近意思”(胡珀和普拉特，2000：82)。以“受教育机会均等”的政策措辞为例，它既可以传递“给予受教育者同等数量的学费帮助”的信息，亦可以意味着“给予弱势群体以额外的援助另外，如上文所论及，一些政策工具(譬如“补贴”)在功能上内在地具有模糊性。(2)政策工具组合的模糊性。在具体的政策实践中，政策实施者主要倚重于特定政策工具的组合来发挥模糊性治理的功效，这包括“象征性行动”(“监视型执法”)、“选择性执法”(“手电筒式执法”、“裁量式执法”)和“运动式执法”(“专项治理”)等等，这三大类政策工具的并用就传递了“时紧时松”、“宽严不一”的模糊信息。(3)独特的治理策略所呈现的模糊性。这主要体现在时间、空间和主体三个方面。从时间上讲，模糊性治理会使得公共政策出现模糊-清晰间断均衡的特性，具体表现为“时紧时松”；从空间上讲，模糊性治理会使得在同一行政区的不同地段或者不同行政区之间出现“宽严不一”的特点；而从主体上讲，对不同群体在管理措施上实行“差别对待”。
(二)模糊性治理的逻辑推论及其风险
1.模糊性治理的逻辑推论
总体上讲，作为一种实践中发展出来的政府治理模式，“模糊性治理”具有如下逻辑推论：(1)平衡性逻辑。在公共政策中，价值和立场具有多元性甚至是不可通约性。因此，为了应对这种日益复杂的价值张力，模糊性治理则强调公共政策应当尽可能地整合社会各界的价值观念，以平衡各种价值立场，这是实现社会和谐必由之道。(2)包容性逻辑。这种包容性体现为两个方面：一方面，阶层间包容。譬如在摊贩治理中，通过时紧时松、宽严不一的模糊性治理做法，在确保街头秩序、城市基本秩序的同时，又没有使“路边摊”这种底层民众的非正规就业的形式彻底关闭；另一方面，团体间包容。在诸多情形中，模糊性举措有助于实现不同利益和价值取向的行动者间的妥协与合作。(3)自反性逻辑。“自反性”(reflexivity)意味着多种行动者共同参与自反性的安排中，以详细审视和重新考虑既有的系统、规则和范式(Hendriks & Grin，2006)。对于模糊性治理而言，当一种社会问题无法通过清晰性装置获得妥善解决的时候，决策者就有必要反思现行治理模式的问题和漏洞。(4)适应性逻辑。模糊性治理是同多层级体制——这种体制的一个轴心任务就是维持适当的“统一性”和“适应性”——相适应的一种公共管理模式。一方面，较为常态的模糊性治理是领导者或政策设计者的自上而下的“战略性模糊”(即刻意的模糊性)所促成的，也就是说，“统一性”构成了模糊性治理的前提；另一方面，它有助于在确保统一性的前提下促成适当的分权性、学习性和灵活性。譬如，内尼和罗丝(Neill & Rose，2007)指出，在公共管理中，通过模糊性(equivocality)来营造适应性是一种基本的策略。在知识管理领域，也盛行所谓的“创造性混沌”(Creative chaos)的理念，“当高层管理者的经营理念或愿景模糊不清时，这种模糊会导致执行人员‘解读的歧义性’(interpretative equivocality)”(竹内弘高等，2006：73)，从而为执行层创造性地推进战略层的意图提供空间。进而，有助于因地制宜，减轻政策执行中的“一刀切”所带来的负面效应。
2.模糊性治理的潜在风险
“模糊性”构成了政治生活的一种事实(Zahariadis.，2003)。而模糊性意味着对相同情形和现象的“竞争性诠释”(Feldman，M.，1989：7)。这是模糊性最基本的特质，亦是它发挥政策效应的根本。然而，在公共政策中，模糊性的这种特质既可以视为调和多种利益的资源，亦可以被视为诸多新问题的根源。模糊性也是一柄双刃剑。文献研究显示，模糊性的消极政策效应包括下述几方面：(1)当目标模糊的情形下，不利于基层官员对政策意图的准确认知。譬如在农业补贴政策的实施上，由于补贴这种政策工具的目标复合性和模糊性，使政策实施者的揣摩政策意图的成本提高(孙志建，2010)。这种政策意图的模糊化甚至会引起政策执行者出现“左右为难”的困境。(2)在政策实施环节，公共政策“模糊性”会造成诸多危害，譬如由于目标或手段层面的模糊而引发政策失败(Cohen etal.,2005)；引起“差别性”、“专制”甚至是“下有对策”式的政策执行；另外，基层官员在政策实施中揣摩政策目标失败的风险，等等。(3)目标模糊造成的组织内政治冲突以及组织“脱耦”现象。本质上讲，这种脱耦现象意味着正式制度与实际做法的脱节，从而衍生出诸多非正式运作，甚至是“潜规则”，影响公共管理实践走向制度化。
总而言之，“模糊性”与“清晰性”是亟需辩证考量的一对范畴。模糊性意味着灵活性，也可能造成不可控性、保守性、茫然、左右为难、差别对待，甚至是寻租、腐败等。此外，在政策过程中，模糊性既可能缩小亦可能放大冲突。在决策环节，模糊性有助于降低分歧；然而，在政策实施环节，模糊性却可能因为对目标或手段的理解冲突而增加冲突(Cohen et al.,2005)。因此，模糊性既可以降低交易成本，亦可以提高交易成本。而且，在组织内模糊沟通中，由于信息发送者具有否认的能力(deniability)，使其能推诿沟通的责任的机会(斯通，2006：155-157)。概而言之，这种辩证关系揭示出：模糊性治理也是存在风险的，它并不放之四海而皆准。
现代化进程是政府治理实践愈发走向条目化、明晰化和清晰性的过程。因此，不可将模糊性治理视为所有政策领域、所有管理环节的做法——尽管它在几乎所有的领域和环节都如影随形。笔者认为，模糊性治理有其合理性和现实的必要性，但亦需要限制甚至超越。西方学者的观点有两种：一种诉诸于制度建设。在美国宪法中规定了祛除模糊性(The void for vagueness)的律令，“它要求，一项刑法规则在界定刑事犯罪时需要给予充分的精确性，以便普通民众能够理解哪种行为是被禁止的；而且要能避免专制的和差别对待的实施。”一种诉诸伦理考量。譬如，强化对战略性模糊的伦理考量和反思(Strbiak，C.A.,1997)。实际上，两者都是需要的。
(三)模糊性治理理论：一种崭新的公共管理叙事
上述分析使我们深刻认识到，“模糊性”是同政府治理实践紧密相关的一个变量，它深刻影响到政府治理的各个环节与维度。同时，各种刻意的模糊性或战略性模糊深刻套嵌于公共政策之中，换言之，“模糊性治理”是现实存在的一种政府治理实践模式。因此，可以说“模糊性治理”的理论构成了考察公共管理实践的大理论，以及一种崭新的公共管理叙事。学术界有必要对“模糊性治理”的逻辑前提与推论、政策工具、适用情形及其限制与超越等进行深入研究，以便反思实践并对现行的政府治理模式提出建议。
应当说，现代政府治理模式强调的是条目化、清晰性和精确性等特点。毫无疑问，模糊性治理揭示了一种潜在的逆向变迁和必要的补充。作为一种理论，模糊性治理秉持“模糊逻辑”的基本观点，即向传统的实证主义假设提出挑战，后者认为事务和事件具有清晰的边界(胡德，2009：136-137)。另外，模糊性治理理论带有深刻的后现代主义色彩。(1)模糊性治理理论重视政府治理实践中的价值与观念问题，但它强调这种价值与观念的社会建构论背景，强调它们是经过多重解构的价值，具有后现代主义所强调的可争议性的特点(格根，2011：17)；(2)后现代公共政策的一个突出特点就是对矛盾性(ambivalence)的包容，齐格蒙特·鲍曼(2003：4、357)称“宽容的状态有其本质的、不可矫正的矛盾性。”在矛盾情境中，没有一种习得的模式是适当的，或者是不止一种习得的模式可以被应用——这点正是模糊性治理理论所试图分析和解释的公共管理现象；(3)后现代公共行政理论强调用或然论替代决定论政策执行模式。决定论的特点是强调因果关系、命令控制、整齐划一和“零容忍”，而或然论政策执行则强调复杂性、个体特性、统计意义、授权一线、分类考虑(譬如重点清理社会危害最大的越轨者)，等等(福克斯，2002：91-97)。这些正是模糊性治理理论核心的政策倡议。(14)
模糊性治理理论为理解和阐释中国公共管理实践提供了一种崭新的理论工具。就理论的具体适用领域而论，由于模糊性治理理论是对政府治理逻辑的总体研究的产物，因此它有助于学界将层级关系、部门关系以及治理者和被治理者之间的关系等糅合到同一理论框架下，从整体上考察政府治理的实践，进而形成同中国政府治理实践相匹配的解释性理论成果。同时，这种理论对于深入研究政府在应对特定政策困境(譬如“摊贩治理”)时表现出来的政府治理逻辑与策略。另外，模糊性治理理论有助于考察底层公共秩序得以建构的过程，揭示其存在的潜在风险。具体而论，模糊性治理理论在“政府监管”、“治安管理”、“警察政治”、“城管执法”等事务性领域，以及在“组织政治”(譬如组织内沟通)、“官僚机构”、“政策执行”和“政策工具”等学理性领域都将是一种颇具潜力的解释性视角。
（感谢导师竺乾威教授、李瑞昌副教授、李春成副教授以及编辑部对文章提出的修改建议！）
注释：
①在社会科学中，“模糊性”的英文表述有多种，具体包括ambiguity(模糊、歧义)，它主要在公共管理、组织研究和法学的文献中出现；vagueness(模糊)，它较多地为法学家所运用；另外，obscureness(晦涩)，contestability(争议性)以及equivocality(多义性、模棱两可等)这些词汇也是社会科学中表达模糊性的常用词汇。此外，Fuzziness也表达“模糊”的含义，在计算机、数学等学科中运用较多，譬如“模糊逻辑”(Fuzzy logic)。
②詹姆斯·G.马奇等于2012年1月在斯坦福大学举办了题为“模糊性与中国组织中的决策制定”(“Ambiguity and Decision Making in Chinese Organizations”)研讨会，这有助于唤起学界对我国公共管理中的模糊性问题的关注。
③瑞典社会学家彼得·赫斯特罗姆强调，从类型学角度考察，行动者的行为可以被理解为受到三方面的因素影响，即信念、期待和机会(赫斯特罗姆，2010：42)。规则是通过间接影响这三者而发挥效用。
④“手电筒式执法”是指政府在执法中的选择性，即照在什么环节/地方/时间/对象，什么地方亮(意味着“政府比较重视”、“严厉”、“监管的比较好”等等)等。
⑤这里所讲的“治理机制”主要是指管理机构中“模糊性”得以传递的核心关系(层级关系和部门关系)及其实施载体(包括目标、角色以及职责，等等)。
⑥以摊贩治理为例，社会各界对“摊贩现象”的定性摇摆在“越轨”(譬如，“无照经营”、“无证摊贩”等)与“营生”(譬如，“流动商贩”、“非正规就业”或“灵活就业”等)之间。与之相应，在政策文本中，对“摊贩”身份的定性亦处于“合法”与“非法”之间，很少直接使用“非法摊贩”的措辞。
⑦“有组织无政府状态”描述了传统科层权威的弱化，与此同时，目标和技术(譬如，在手段和目标间关系上的模糊)等不清晰的情形。这点尤其对于专业性服务组织(譬如医院、大学和审计等)尤其如此。
⑧丹尼尔·豪斯曼等区分了“事实前提”和“价值前提”，笔者曾在《政府治理的工具基础：西方政策工具理论的知识学诠释》这篇文章中将政策工具理论划分为“功能论”、“资源论”和“策略论”三个学派。换言之，政府治理实践中的“非正式因素”和“策略性成分”实际上也属于一种政策工具。但是，本文为了突出“策略进路”对于推动公共管理和公共政策理论发展的重要性，特将其单列。
⑨需注意的是，对于“模糊性治理”，本文带有一定的理论推演成分。在实践中，很难有某单一案例能系统地体现模糊性治理的具体做法，正如西方学者在探讨“新公共管理”、“合作治理”与“整体性治理”等理论一样，研究所针对的范围往往是“以美国/英国为例”，属于跨案例研究。
⑩乔纳森·波特(Jonathan Potter)等学者的观点，“行为发生学”是指“确认那些引致行为发生的‘机制’”。
(11)何兵(2008)指出，在我国摊贩治理中，就存在中央与地方事权关系配置不当的情形。
(12)容志(2007)指出，在我国摊贩治理中，存在“有权无力”、“有力无权”以及“无力无权”等情形。
(13)那么，这点同城管的暴力执法现象相冲突吗？需要强调的是：“模糊性治理”是从总体上对“城市摊贩治理逻辑”的研究，它关注城管执法过程中各种政策工具、行动策略、治理机制之间的“关系”。而“暴力执法”仅仅是城管执法中的一个方面，它常常在“专项整治”或“运动式执法”中出现，代表的是一种零容忍的、严格的“清晰性治理”的做法。因此，二者并不冲突。
(14)在此，需要区分“模糊性治理实践”的具体做法和“模糊性治理理论”所具有的哲学基础。以我国城市政府的摊贩治理为例，在实践中，模糊性治理的做法更多体现的是禁摊或限摊政策下的一种妥协与非正式的包容。这种摊贩治理模式更多的反映的是正统现代性原则对“秩序”的要求。而作为一种解读模糊性治理实践的理论，它试图揭示摊贩现象中深嵌的后现代性成分，譬如争议性、灵活诠释性，等等；而且，模糊性治理理论的政策倡议亦试图超越现代性原则，譬如主张采取一种豁然论的政策执行模式，强调分类监管、重点监管(那些显著违法行为，或社会风险大的行为，譬如“食品摊贩”)以及先警告后执法，等等。
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【作者简介】孙志建，湖南张家界人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，研究方向：公共政策理论、城市治理，上海200433