政治与行政两分理论的跨文化对话

【内容提要】政治与行政二分法是西方国家行政学中一个有经久影响力和讨论价值的理论，被专家们认为是行政管理实践的核心要点。本文运用这一理论的基本原理来考察中国的国家管理实践，揭示其分析价值，沟通东西方管理思想的对话。笔者提出，如果理解正确、运用恰当，西方政治与行政两分的讨论可以为中国进一步的行政和公共政策改革提供十分有益的视角和思路，即：注重政治与行政的专业化分工、加强独立问责、以民主政治和精细化管理的精神改革中国的政治决策程序和提高政府机关的行政能力，综合提高现代国家治理能力。
    【关 键 词】政治与行政两分法 跨文化对话 行政问责 政治问责 美国行政史 党政分工
    一、引言
    
    在美国行政管理的发展史上，有过政治与行政二分理论的讨论。这一理论被普遍认为是早期的美国学者威尔逊提出来、由古德诺进一步阐述推广，进而对行政学产生了重大影响的思想。这一理论认为，在国家管理过程中，政治决策与行政执行应该分开，各司其职，防止政治思潮的波动对国家管理的经常性干预，一方面，可以大大提高行政效率，另一方面，也有利于政治决策的专业化管理和政治问责。其中，政治决策是政治理念和民意的表达(articulation of the will)，而行政则关注政策的执行(execution of the will)。当然，两者截然分开是不可能的事。一旦有冲突，行政必须从属于政治，而政治，有其自身独立的问责体系(Wilson，1987；Goodnow，1900)。
    这一理论的提出，有其十分重要的历史背景。(1)西方现代史上就有立法、司法和行政三权分立的传统；(2)美国工业化时期政党竞争激烈，政治分肥的弊端严重，常常妨害行政执法的公正；(3)在工业化和技术化的过程中，社会管理任务加大，专业化程度提高，对国家治理——不论是政治决策还是行政执行，都提出了更高更新的要求。政治与行政分离原则所希望解决的问题：(1)周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响；(2)革除“政党分肥”的弊端：(3)在社会发展过程中又不断提高的管理技术和专业性的要求；(4)将政治问责与行政问责区分开来，使责权法理清楚明了(李智，2007；Lan，Cayer，和Riley，2006)。
    后来的学者对政治与行政两分理论也有过许许多多的讨论，有的从学科区分出发，关注这一方法作为区分学科研究对象的工具性功能，有的则注重实践，关注在现实管理活动中政治与行政两分的可能。但可以说，不少这些讨论片面关注了政治与行政的两分，而忽略了在分的基础上的两合，得之桑榆，失之东隅。可谓不得要领。因为本质上，不论是威尔逊还是古德诺都没有认为行政和政治可以完全分离。关键之处在于他们既要分离，又要协调，是一对矛盾的统一体。核心之处在于分工、问责、各司其职、各尽所能，然后协调合作。这一问题处理得好，国盛民强，否则，轻则社会公平缺失，赏罚不明，成为社会矛盾的焦点，变成国家治理中的不安定因素；重则使得行政无所适从，导致国家治理的混乱。本文从西方管理思想中提出的行政与政治两分这个理论角度，来审视中国的治理经验，提供一个跨文化的思考，探讨这一思考对中国进一步的改革可能提供的借鉴。
    二、中国历史上的政治与行政两分
    
    虽然政治与行政两分的理论源于西方，中国的历史上其实也有政治与行政的两分。当然，中国传统上的政治与西方国家的现代政治并不完全是一回事。传统中国的国家统治权被视为封建统治阶级的特权，而现代国家的国家管理权被认为是由公民参与，源于以公众利益为基准的公众选择权。但是，从政治与行政的两分来看，两种政治的核心都是国家的统治权和重大决策的选择权。进入到现代中国，人民为国家的主人，党为人民的优秀代表，这个政治与行政的分工问题就更加趋同于现代国家管理思维了。
    在历史上的封建中国，政治上，由皇帝对百姓问责，组成以王公贵族为主体的政治统治集团。如果皇帝过于腐败昏庸，百姓就会参与造反，拥戴新的皇帝。为政治统治集团效力的是封建官僚系统。他们通过开科取士进入管理层，以效忠皇权为前提，在管理实践上其实在追求自身的利益，并不总是为天子的天下和对百姓的问责行使权力，是官僚腐败的根本原因所在。过去民谣里“天高皇帝远，民少相公多”的抱怨，其实说的就是即使有好皇帝愿意关注百姓疾苦，中间还有“相公”作梗，因为相公的利益与皇族并不一致。但这种政治与行政的分割，帮助维护了政治集团的稳定和持续能力。一方面有政治选择，另一方面又有庞大的专业化的管理团队——官吏队伍做基础，进行专业化管理。中国几千年的封建管理体系因而得以持续。
    但是，在传统封建的帝王国家中，由于统治者视天下为自己的私有财产，老百姓为自己的私人奴仆，政治由统治集团把持，防止异己势力参与。形成一种封建皇家的特权阶层，他们游离在国家治理的法理条约之上，以少数人组成的统治集团操控庞大的行政机器，统治着辽阔的疆土，刑不上大夫。这种两分的传承又是社会制度不公的基础。由于封建政权在政治上的排他性造成贵族的特权者控制国家政权、普通百姓与国家权力无缘的管理格局，导致国民心理的软弱。民不与官斗，没有个人的权利意识，也给外族对中国的侵略提供了条件，出现历史上常有的泱泱大国不敌蛮族小邦的现象。因为，核心的国家政权的捍卫者和有维权意识的，只是一小部分政治集团中特权阶层。国家只是封建主的国家。老百姓对于谁当皇帝不关心，他们只拥护轻徭薄税，谁给的社会福利大，就拥护谁的统治。当为数较少的统治集团腐败或积弱时，庞大的官僚机器就会更加腐败或失控，造成天下大乱的局面。即便统治集团努力向上、勤政亲民，也很难激励庞大的官僚机器积极参与，进行创造性管理，提高国家治理效益。因为，统治者的利益与执行者之间存在关键利益的分割。为此，封建统治阶层也做过不少妥协，诸如开科取士、容忍民间人才与封建贵族之间的交流，增强百姓对国家的认同感；王子犯法与庶民同罪，使得社会更加公平；皇权和相权分离，提高专业化管理的水平，也避免皇帝专制等等。
    但这种妥协，只是扩大了特权阶层的范围，并没有从根本上解决封建国家的问题。学者葛剑雄指出，历代王朝“有关国计民生的重大制度基本上都存在着两个系统：由皇帝和官员们制定的正式制度，由官吏们执行着的实际制度……，形成的直接原因是官与吏、统与治的分离”(葛剑雄，2008：165)。官员通过科举制度选拔出来，只懂儒家教义、诗词书画等，提倡道德修为，但是，对于实际的行政管理如司法、赋税、漕运、水利等实际工作，他们全然不懂，基本上都交给了政治地位比较低的胥吏。“明清两代地方行政官，大都是管官的，不是管事的，事都交给胥吏去办”，“一切事情到了胥吏手里，铨选则可疾可迟、处分则可轻可重、赋税则可倾可化、典礼则可举可废、人命则可出可入、讼狱则可大可小、工程则可增可减”(钱穆，2001：113)。这就是中国人治的一个制度基础。价值判断和政治决策的理性与行政业绩之间的关系比较薄弱，注重特权和人治。
    但这一统治阶层开科取士纳天下之贤的怀柔的治理措施，在历史的过程中，也每每被废弃，成为社会变化和改朝换代的契机。在明朝建立不久，因当时的宰相胡惟庸造反，明太祖朱元璋就此废除了宰相制度，明朝也再未设立宰相，至此，皇权吸收相权，呈现出政治决策权力高度集权的统治模式。“在明代，一切事，总之是皇帝最后总其成”(钱穆，2001：95)。在明朝早期，由于开国帝王的权威和勤奋敬业，他能够大权独揽，努力经营，基本维持统治。但是皇帝的精力总是有限的，事情太多应付不过来只能交给内阁大学士，甚至让宦官参与其中，造成明朝中后期吏治腐败、宦官干政、实力衰微。即使如此，皇帝都不曾放权于大臣。由于政治决策权高度集中于皇权，并设置锦衣卫、东厂、西厂等特务机构，对行政官僚进行严密监控，使得政治恐怖主义盛行，行政系统彻底失去了活力，明朝的皇帝、官僚、胥吏之间出现了互相脱节的局面，造成了明王朝的崩溃。
    取代明王朝的满清王朝，在政治上奉行满人权贵主义，排斥汉人及知识分子，很多知识分子只能作为幕僚或者卑微小吏，从事文书写作、具体办事等现代文员的工作，基本上不准参与朝政谈论同事。虽也有皇帝尝试过满汉一家、重用汉臣，但在统治者思想的深处，还是视天下为己有的僵化封建统治。这种以种族为特征的政治与行政完全隔离、政治不断过度控制行政的模式，造成统治集团缺乏竞争、思想僵化、保守昏庸、没有新鲜血液的补充，再加上天朝上国、夜郎自大的心态，清王朝逐渐开始衰败，跟不上世界发展的潮流。
    清末后期由于太平天国起义，使得曾国藩、李鸿章等汉族大员雄起，用开明的眼光看世界，推进洋务运动的发展，大量的汉族优秀人才，如容闳、郭嵩焘、严复等等远赴重洋，学习西方，才开创了洋务运动、同光中兴的局面。但是，由于慈禧为首的满族权贵依然对新兴力量抱有强烈警惕心理，不断采取各种措施遏制、压抑汉族大员的作用发挥，在各种方面不断设置障碍，分化瓦解新兴行政力量，破坏洋务运动的发展成果，如挪用北洋水师的海军经费修建颐和园，使得号称东亚第一的北洋水师与日本一战即溃。“西报有论者曰：日本非与中国战，实与李鸿章一人而战”(梁启超， 2009：228)。全国各地其他省份及派系势力都在袖手旁观，不予支援，“没看见各省的封疆大吏，只知道自守省疆，好像这些事只是直隶、满洲的私事而已，其中有出一分钱，出一个兵进行援助的吗即使有，也只是空话而已。最可笑的是，舰队在刘公岛投降的时候，当事人还给日军写信，请求返还广丙号，信中说这艘船隶属于广东水师，这场战争和广东没有关系等。各国人士听说，没有不笑话的，而他们不知道的是，这话实际上代表了各省封疆大吏的真实想法”(梁启超，2009：84)。
    甲午中日战争前后，李鸿章等不断上书朝廷陈述形势危急，北洋海军也在不断要求加紧备战，但是执行层面的官员不能参与决策，而牢牢把持政治决策权的清朝权贵昏庸无能，只知道内部争斗，处处为难、掣肘汉族力量，造成了甲午战争的惨败。战后中国割地赔款两亿两，促进日本军国主义的蓬勃发展，从此日本如虎添翼，野心勃勃，一跃成为世界强国。
    而后期的戊戌变法，康有为、梁启超等人看到了如果不把持决策权，参与到政治当中去，变法绝无成功可能，所以就不断教育感化光绪皇帝，参与到了清王朝的“帝党”和“后党”的权力斗争中，终因得罪了大权在握的慈禧太后，戊戌变法也归结于失败。
    清王朝中后期，清朝权贵把持的中央政权腐败无能，激起了地方大员或明或暗的反抗，这种政治决策与行政执行的矛盾终于在清末的“东南互保”政治风波中全面爆发了。1900年，以慈禧太后为首的清朝权贵中央向西方列强十一国宣战，各省汉族大员如两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、闽浙总督许应骙、山东巡抚袁世凯以及甲午中日战争后被贬为两广总督的李鸿章等地方大员，完全不顾中央政令，私自与列强达成“东南互保”协议，保持了东南各省稳定，避免了战火威胁。但是，地方公然对抗中央，不听指挥，私自与西方列强签订条约，此等咄咄怪事依国际公法来看，清王朝已经算不上一个完整的国家了。“东南互保”运动后，地方的政治与军事权力进一步扩张，中央的权威大为下降，清王朝的统治也接近了尾声。
    这段历史回顾，从政治与行政架构的角度分析当时中国官僚机制的弊端，揭示了传统封建王朝中政治与行政相分离，却缺乏政治问责，使得政治体制陈旧僵化、思想意识保守落后、权利责任相互分离的事实和传统中国的治国模式走向历史消亡的重要缘由。
    用政治与行政两分的理论视角来看，清王朝得以维持，在于执行了政治与行政二分法的原则。满族权贵大员控制了所有的有关政治的决策制定权力，却广泛使用汉吏为主的官僚体系。清王朝的失败，也在于两分过程中政治垄断却缺乏问责机制的特点。其僵化的、以种族为特征的政治与行政完全隔离的模式，缺乏政治问责和人员跨集团流通，造成统治集团缺乏竞争、缺乏危机意识、思想僵化、保守昏庸、没有新鲜血液的补充，再加上天朝上国、夜郎自大的心态，是政治衰败的根本原因。清朝的灭亡，根本在不在于国无人才，不在于行政执行不力，而在于政治的腐败和政治问责的欠缺。
    辛亥革命胜利后，孙中山效法美国的政体成立了民主共和国，在当时的世界上产生了不小的反响。孙中山在美国“三权分立”理念的基础上，结合中国传统实际，形成了“五权宪法”，即立法权、行政权、司法权加上考试权和监察权。考试权主要是为了避免人事腐败，发现人才、管理人才，有点类似于西方的现代文官制度。监察权则是继承传统，对政府机构进行监察考核，维护廉政提高政府效率。根据“五权分立”的准则，国家的体制由行政院、立法院、司法院、考试院和监察院组成。孙中山此举，是在政治上推行权力制衡、用权力去制约权力，防止政治集权，但是，当时的“中华民国”在政治上比较弱小，驾驭不了强大的各方行政力量。“临时政府管辖之下虽然民义上有十数个省区，但控制着各省军政大权的都督们对临时中央政府的命令根本不予理睬……南京政府从成立那天起就因财政上的困难无法运作下去”(楚双至，2006)。孙中山的改革，注重了政治分权和制衡，但因为没有长期的政治力量的培养，并不能控制和管理行政，是“中华民国”无力为继的主要原因。
    随后的蒋宋王朝却继承了封建衣钵，对外绥靖妥协，“推行‘攘外必先安内’政策，这是‘九·一八事变’后，蒋介石处理内政外交的基本国策”(薛珏，1995)，1931年7月23日，蒋介石在南昌发出《告全国同胞书》，提出：“惟攘外应先安内，去腐乃能防蠹”，“故不先消灭赤匪，恢复民族之元气……则不能御侮”(刘庭华、岳思平，1994)。“国民党顽固派还不顾抗战大计，破坏统一战线和国共合作关系，从1939年12月到1943年7月，先后3次挑起国共间军事摩擦，一手制造了震惊中外的‘皖南事变’。同时，还把中华民族解放行动委员会、救国会等民主党派、团体硬说成是‘共党外围组织’，加以排斥和打击”(冯海燕，2000)。这些做法不顾广大人民的根本利益，对国家和人民缺乏政治问责，严重阻碍了中国的崛起和现代化进程。对内打压各民主党派和抗日的进步力量，不鼓励政治参与，不少民主党派领导人和成员被迫害。重庆谈判期间，国民党坚持一党独裁，不顾全国各族人民期盼和平，建设民主国家的强烈愿望，擅自撕毁《双十协定》，悍然发动内战，并利用中统、军统两大特务系统实行白色恐怖，制造了“校场口事件”、“下关惨案”等重大事件，“李公朴、闻一多、杜斌丞、杨杰等民主人士先后被杀害”(刘德义，1997)。
    回顾中国的历史，几千年乃至到了近代，历来统治者都没有处理好政治与行政合理划分的问题，不是政治对行政的过度控制，就是行政与政治的严重脱离，而没有找到古德诺所说的那种“政治对行政的适度控制”以及“行政的适度集权”，对于政治与行政之间的度始终未能找到最佳的黄金分割点，这个问题即使在新中国成立以后很长的一段时间内也未能有效解决。
    将国家的统治权和重大决策的选择权与一般意义上的行政管理的权力区分开来，既分工又协调，是国家治理方法中的一个进步。即便在封建国家，这一方法也帮助了封建统治者在一定的阶段以少数人之力有效地统治了庞大的国家。但是，封建国家的局限性在于国家统治权力的贵族化。国家是封建帝王和少数贵族阶级的财产，广大人民群众没有拥有权和发言权，也没有参与积极性。在许许多多的关键时刻，优秀的人才和思想难于在国家管理、社会和民族的发展上发挥作用，成为旧中国积弱挨打的重要原因。在历史的进程中，中国人民痛定思痛，推翻了封建统治，建立了中华人民共和国，开创了建设现代中国的新纪元，给中国政治赋予了新的时代意义，也给政治与行政两分提出了新的视角。
    三、现代中国的改革与政治行政架构的思考
    
    新中国建立的前30年，没有注意政治与行政分工合作的重要性。政治与行政完全融为一体，造成了一系列的决策和执行的失误。主要表现为领导人着力构建魅力型权威和传统型权威，垄断政治决策，推行个人崇拜，盛行一言堂、家长制作风等等。后来的大跃进，超英美等运动都是这一时期的产物。“特别是在‘文化大革命’期间，政府机关由革命委员会取代。革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任，这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来”(胡伟，1988：297)，使得中国的头30年基本在混乱之中摸索。
    总结这30年的经验，有下列几点：(1)没有注重政治与行政的合理分工，也就是我们常说的党政分工、政企分工。在党委一元化领导的思想指导下，党政一把抓，出了问题以政治运动的方式来解决，比如“大跃进”、人民公社、“文化大革命”等。这使得管理格局动荡不稳，行政队伍的专业化能力和水平久久得不到改善和提高，行政问责关系不清。(2)由于党直接参与行政工作，反而没有时间精力来关注政治表达的方式、内涵、技巧和政治问责。在如何进行公共决策、集思广益方面，在对无产阶级掌握国家政权后的理论发展，民主决策和未来走向等重大问题方面，依然像传统管理那样依靠少数领导个人的思考，常常不能在组织层面超前拿出合理的思想蓝图和政治策略，打造党内共识。造成党不管党、党的理论滞后于发展现实、公共决策制度体系与决策方式落后和缺乏制衡、领导人依靠个人魅力和职位权力粗放式一言堂决策的结果，引起了新中国建设的一系列失误和曲折，使得中国的头30年的建设历程走得坎坷艰难。
    1978年以后，我国实行改革开放，从政治与行政架构的视角看，就是运用党政分开、政企分开、权力下放、民主集中制、家庭联产承包责任制、发展私营企业等手段，把曾经被垄断的政治、经济资源归还给社会各界和老百姓，让他们广泛参与，推动了中国的改革开放。虽然党政分开、政企分开的改革经常被提出、讨论、又搁置，但中国的行政官员负责制、政企分离、市场化的改革，事实上推动了政治与行政分工的改革，中国的国家治理改革可以说是在蹒跚前行。
    应该指出，在中国革命长期的实践过程中，中国形成了一套既党政分离、但又允许和鼓励党政干部交换和流通的干部管理体系。党的干部来源于广大群众，抛弃了传统上贵族与百姓两分的封建思想，打下了现代国家的根本基础。同时，党的干部和行政干部之间经常流通和互换，打破政治与行政绝对两分的僵化治理模式，使党的干部队伍保持持续的活力，是中国不断进步改革的保障。
    这一管理体系走到社会高度发达的今天，也开始显现了它的弱点，就是党政分工的明确性不够，问责体系不清楚。在强调党的一元化领导的同时，忽略了分工问责的重要性，造成了在不少单位和政府部门，党的组织经常性、全面性干预日常的政府运行，造成政府内部的运行紊乱，削弱了政府的执行功能，问责体系混乱。如人权与事权相分离、责任与义务不匹配、地方政府与中央关系不和谐等等，形成美国学者李侃如所说的“中国国家机构体系网络的复杂性”。“西方研究组织力学的学者将权力横线和纵线的这种交错称为‘矩阵’难题。所有规模庞大的组织都必须应对矩阵问题。由于中国已产生出世界史上最大的组织机构，因此其矩阵的复杂性是前所未有的。……在整个体制内存在着许多报告线路——从党、政府，到地区机构等”(李侃如，P188-189)。这样一个复杂的矩阵架构，使得实际的政治行政容易出现混乱，政治决策脉络不清、行政效率低下、机构臃肿、帕金森症状严重，整个官僚系统庞大而又不堪重负。“巴纳德指出，组织的过度发展可能会导致组织的崩溃”(丁煌，1999：156)。
    另外，由于政治与行政分工不够，专业化的管理官员难于诞生或维持。国家的发展和现代化提高了对干部专业化的要求。但现有的党政干部互换制度，虽然克服了干部不流通的弊病，但又使得专业干部队伍的维护和发展难以为继。专业干部一旦被提拔，就不再从事专业工作，在业务上疏懒和落后，在党务上又不一定擅长。这导致一方面，专业干部队伍流失，另一方面，党务干部和机构变得庞大臃肿，不利于在现代化的技术条件下进行专业化管理。
    四、正确处理政治与行政的关系，走向未来
    
    在当今建设现代化行政国家的潮流当中，需要从新的视角重新审视政治与行政二者的关系，只有处理好政治与行政的关系，才能保证国家的良性运行。
    “自第二次世界大战以来，许多国家都出现了强有力的国家领导人。他们在协调领导战争、对付自然灾害和战争灾害的过程中，发展了强有力的国家行政官僚机制和手段。这些机制在发展向上的过程中，对克服天灾人祸、修复战争创伤、协助经济发展都起到了十分重要的作用。但随着时间的推移，在多年和平发展的条件下，官僚体制老化，机构膨胀臃肿，效率低下。地位优越的官员们养尊处优，骄傲情绪滋长。各类官僚弊病都开始显现。所以说，改革也是顺应民心，势在必行的，只是怎么改法的问题”(蓝志勇，2003：89)。
    对于党政关系不规范的现状，邓小平曾经明确提出了三步走策略：“即首先解决党政关系问题。实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革。他明确指出，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题”(《邓小平文选》第三卷，1993：177)。党的十三大报告指出“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”(中央文献研究室，1991：36)。
    在1978年以来的过去30多年的时间里，中国成功进行了前所未有的大规模改革。从政治与行政管理原则的视角来看，这一改革的核心就是改变了过去政治与行政不分的管理方法，提出党政分开、政企分开、中央地方权力格局改变、权力下放、民主集中制、家庭联产承包责任制、发展私营企业等等，把曾经被垄断的政治、经济资源归还给社会各界和老百姓，让他们广泛参与，将经常性的政治干预从生产和日常管理活动中分离，注重市长、经理、厂长、校长负责制。另外，大批选用和提拔青年干部，提高政府和国企部门的行政能力，这些方法运用得好的地方，业绩表现就好，改革成果就比较显著。
    今天的中国与建国初期相比，在各方面有了很大进步，政治上更加开明开放，政府的行政能力和专业化程度大大提高，大批优秀青年人才涌入党政实体，呈现出欣欣向荣的活力和新气象。但是，如何在国家治理上合理运用政治与行政两分原则，妥善处理政治与行政之间关系的理论问题并没有得到解决，甚至也没有得到很好的讨论。包括一些学者和党的高级领导人，将政治能力与行政能力混为一谈，将党的领导和政治决策地位与武断和一言堂等同，忽视提高行政能力、遵循科学管理原则、激励民主参与，甚至反过来，用高效和行政决策能力取代党的政治方向和公民意志，忘记了立党为公、执政为民的崇高理想，津津乐道于高效地完成了一些政绩工程，却忽略了百姓的疾苦和不满，是社会矛盾扩大和激励的重要根源。另外，因为认识上的局限性，许多党委和行政的领导班子协调不好，权力分配的界限不清，责任和奖惩不清，内耗极大。邓小平在1980年8月18日的政治局扩大会议上做的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，分析了党和国家领导制度的种种弊端，如：官僚主义现象，突出表现为高高在上、滥用权力、脱离实际、脱离群众、思想僵化、墨守成规、不负责任、不守信用、压制民主、欺上瞒下、专横跋扈、贪赃枉法等等；权力过分集中现象，“什么事都要第一书记挂帅、拍板”；家长制作风，“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上”；大搞特权，特殊化等等，就是对党政不分现象的一个极好的注解。对于这些现象，邓小平指出：“上面讲到的种种弊端，多少都带有封建主义色彩。现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上作一系列切实的改革，否则国家和人民还要遭受损失”(杜光，2005)。
    应该说，小平同志的这段讲话，源于他多年的政治实践和对中国政治运行中弊病的认真思考。现代管理思想上与之相关的理论就是政治与行政两分原则。不一定要任何事情都书记挂帅拍板、权力集中，要注重分工，同时，政治管理不是高高在上、脱离群众、滥用权力、思想僵化、墨守成规、不负责任，而是要深入基层，了解民间疾苦，想群众所想，急群众所急，发展政治理念，进行有效的政治宣传和沟通，打造政治文化，设计政治决策的程序与策路，与时俱进，注重政治问责，引领天下风气之先。
    在改革开放进行到今天的时代，中国经济结构开始变化，社会贫富差距加大，国家的政治、经济、文化资源的分配也因为市场经济和传统政治方法的双轨运行开始形成一定的利益格局，出现国家利益部门化、部门利益个人化的端倪，尽管有党的纪检部门的强力监控和管理，权力寻租和干部腐败现象依然严峻。笔者之一曾经引导过一个副省级市单位的监察部门领导访问团访问美国，领队的领导同志一个最大的疑惑就是：美国地方政府没有行政监察单位，如何能保持干部队伍的清廉当地的人事局长和市政经理的回答是：民主监控。
    在决策透明运行、公民积极参与的政治条件下，许多问题可以轻易化解。但如何设计透明合理的政治决策过程，需要理念、理论、共识和方法。“一个民主的国家需要有自觉民主的公民。而如果大家在工作场所不讲民主，不培养公民意识和民主习惯，国家的民主就会慢慢变成一句空话”(Mayo，1933)。“追求一时一地的微观效益本不是国家和治理的本质”(蓝志勇，2003：163)。国家的政治生活，追求的是既有能够广泛代表民意，又同时反映出精英思想的政治表达和政治决策。而这些表达和决策，也需要有自己的问责机制，以保证政治权力的合力运行。
    作为主要履行行政职能的国务院总理温家宝多次在公开场合强调：要推行政治体制改革，推行党政分开等内容，并表示没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失。
    中国头30年的发展，可以说是任何一个国家正常的由落后向先进发展的原动力释放所致，但当到目前的发展状况下，就需要政府的体制内改革动力，消除阻碍社会进步、经济发展等的制度性障碍，建立现代化的制度，以制度创新和发展来促使改革的进一步前进，这才是真正考验执政党能力和水平的时刻。
    而如何改变这种自古到今政治与行政划分过于绝对的状况，突破传统治国模式的桎梏，引导全体公民公平参与政治生活，共同探讨政治问题，协调好政治与行政的关系，服务于民，是一个新的改革视角和路径，需要学术界认真研究审视。
    如果政治和行政的分工和协调不合理，政治问责和行政问责不分，管理工作上就会奖惩不明。在中国改革发展的过程中，一些党多年精心培养的有思想、有能力的主要官员，上任没多久就因为管辖地出了行政事故被免职和他调，为不是自己造成的行政过失承担政治成本，是干部工作中的巨大损失。也有干部，多年从事党内政治工作，却不了解政治工作的内涵和技巧，片面认为政治就是抓住权力不放，不懂得政治工作中思想内涵的重要性，群体共识的重要性，立党为公、执政为民的关键性、不断创新，与时俱进与社会和人民共同发展的重要性，反而成为了发展创新的阻碍和制肘。注重政治行政分工理论的核心内涵，将政治问责与行政问责区分开来，有利于政治干部和行政干部对自己工作的定位和目标设定，也有利于奖惩机制的设立。
    五、未来道路
    
    政治与行政两分理论的讨论，在西方的管理文献中十分丰富。它其实说的不是政治与行政要截然分割，而是如何在国家治理的过程中进行政治和行政的分工，为的是提高行政效率，更好地达到政治目标。西方历史上实行多党制，党派竞争，各自努力争取民众支持，有很强的政党与公民互动的传统，也保持了它们党的活力和创新力。同时，党派竞争中也常出现不择手段的政治腐败现象，危害国家的健康发展和国计民生。将政治与行政适度分离，各自问责，保证了各司其职，奖惩分明。这个工作什么时候做得好，什么时候国泰民安；什么时候做得不好，就政治行政混淆，问责不清，管理低效，政治腐败。当政治过度介入行政，既影响行政效率，又影响政治问责，政治的清明度和行政管理的高效性会同时受到影响。著名的政治思想家约翰·米尔说过，一个民主的政治如果没有高效的行政来保障，民主也是不可能延续的(Mill，2008)。同理，一个高效的行政系统没有正确清明的政治指导来保障，也会行动无目标，不可持续。这个道理，在中国的治理实践中，也得到了相当的佐证。
    由于历史和发展阶段的原因，政党内的政治互动和思想竞争其实一天也没有停止过。如何合理利用这一竞争的张力，保持党在思想上、组织上的创新力和自我更新能力，其实是保持党的政治能力、不断向未来发展的一个重要考量。也就是说，党要集中能力做党的工作——十分重要和意义深远的方向性大工作。中国当前政治笑话里将许多社会问题归咎为“制度”，是事实上对治理结构和制度设计落后于现实需要的一个委婉的批评。
    西方管理思想中政治与行政两分的理论对在国家管理问题上的政党和行政的分工、管理和问责提出了许多有益的借鉴。用来分析中国历史上国家治理的变迁也并非毫不相干，每每还会有重要的启示。举例来说，在国家治理的理论、马克思主义思想的与时俱进的阐述和发展方面，在打造学习型政党和学习型社会、培养和维护具有国际视野的优秀人才方面，在干部评估方面，在重大公共决策的反复思考方面，在管理制度、决策流程、鼓励公民参与决策、民意调查的许多方面，政治决策者具有大量重要的工作需要做，而不是招商引资、内部管理、替代行政，大事小事一把抓，每每忙于事务，却又不长于事务性工作。一方面干预行政，一方面没有时间认真研究问题和认真决策，有时乾纲独断，有时又莫名其妙被行政问责。从另一方面来说，行政官员工作上职责不清，行政功能施展不开，要么形同虚设，要么工作目标不清，每每受到决策者朝令夕改的困扰，难以实施专业化管理和有所作为。所以说，在中国当前的政治条件下，如何保持党的干部的思想活力和创新性，保证重大决策的正确方向，保证干部体系有不断充实的新鲜血液，从谏如流，急民之所急，想民之所需，改善公共决策机制和管理制度设计，是党的中心工作，也是国家发展、国民福祉的核心所在。
    (笔者感谢编辑和审稿人对论文的中肯评论和有益的修改建议)
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    【作者简介】蓝志勇(1955-)，男，江西人，中国人民大学公共管理学院教授，副院长，研究方向：公共管理改革、地方政府、市政管理，电子政务，学习型城市；苗爱民，中国人民大学研究生。