建立完整的应急管理评估体系

    应急管理评估是对应急管理体系的全方位、系统性评价和检测，是实现系统自我改进、组织机构完善、法律法规修订的一个不可或缺的重要途径。遗憾的是，当前在突发事件应急管理中，很多地方政府将精力聚焦于事件发生后的应对和处置环节，对应急管理活动的评估重视程度不够，评估活动较为零散，尚未形成制度化、规范化和系统化的应急评估体系。
    为使这些零散的评估活动上升到系统化的轨道上来，更好地发挥评估对应急管理系统的推动和促进作用，必须加快构建全面的应急管理评估体系。现阶段，体系构建的核心问题就是要解决好“评什么”“谁来评”“如何评”三大问题。
    “评什么”，即进一步明确应急管理评估的对象和内容。针对当前学界和实务界对应急管理评估认识存在分歧、评估活动五花八门的情况，首先需要从对象和内容上对评估活动加以统一。本文认为，应急管理评估是针对应急管理全过程的评估，评估客体既包括应急管理的各项活动，也包括应急预案准备、部门职责权限、沟通协调机制、工作流程、授权形式以及配套法律法规保障等要素，概括起来，就是要对“一案三制”进行评估。需要指出的是，“一案三制”既是应急管理评估的客体，又是针对评估中发现的问题进行系统改进的载体。这其中，应急预案侧重于微观层面，重点在于对预案可操作性的评估；应急机制属于中观层面，主要涉及对工作流程与沟通协调的评估；应急体制属于宏观层面，重点是对权限划分和隶属关系的评估；应急法制则属于规范层面，重在评估是否为应急管理活动提供了足够的法律授权、行动依据和执行规范。
    各地区各部门进行应急管理评估时，除了要关注自身的应急资源和信息两大核心要素之外，还要特别关注跨地区、跨部门的沟通与协调机制，关注在管理过程中发现的运转不畅和权责不明等单靠自身力量难以解决的问题，以便为更高层级的政府改进应急管理工作提供参考依据。最终，应急管理评估的结果要落实到“一案三制”的改进中，使评估结果中的各项意见和建议进一步转化为各级政府的应急管理能力。
    “谁来评”，即进一步明确各级政府部门在应急管理评估中的主体责任和权限边界。由于各级政府部门在突发事件应急管理活动中的职责分工不同，因而在开展评估时也应有所区别。从中央政府、地方政府和基层政府三个层面的权责关系来看，中央政府及其部门主要应侧重于通过评估来发现法律、法规和部门规章方面存在的缺陷和不足，以便及时修订，为重特大突发事件的应对提供执行依据和授权。同时，还要注意重点加强对涉及政府与军队、各地方政府之间协作配合问题的评估和改进。地方政府部门主要应侧重于应急机制和应急体制的评估，重点对辖区内的应急资源配置能力、救援队伍分布、信息上传下达渠道、预警系统运作以及应急指挥机构等方面进行评估和改进。县级以下地方政府部门和街道、社区则主要应侧重于对应急预案进行评估，并根据发现的问题及时对预案进行修订和完善。
    对于一些重特大突发事件发生后的调查评估，往往需要依托独立或相对独立的第三方机构，如通过授权组织临时的独立调查委员会，或者组织有关科研单位和研究机构的专家团队来开展。
    “如何评”。为了更好地推进应急管理评估工作，需要加快构建“事件驱动”与“风险驱动”相结合的应急管理评估体系。同时，还要尽快出台应急管理评估指导框架和实施细则，为开展各种类型的评估提供规范和标准依据。
    按照评估介入的时机，可将应急管理评估的方式划分为调查评估、演练评估和风险评估三种类型。其中调查评估是基于“事件驱动”的事后评估，而风险评估和演练评估则是基于“风险驱动”的事前评估。
    调查评估重在查找系统性、全局性的体制疏漏和法律缺陷。此类评估尽管是一种“亡羊补牢”式的系统改进手段，但却是当今全球绝大多数国家推进应急管理法律完善和体制变革的一个重要途径，在各国应急管理实践中发挥了不可替代的作用。我国在汶川地震后也特别重视对重特大突发事件的调查评估工作，并已取得了重大进展。今后重点应放在如何将评估结果和改进建议尽快上升为法律法规，并直接用于机构调整改革等方面。
    此外，各地方政府还应广泛开展有针对性的一般事件调查评估和应急演练评估。一般性事件评估的结果主要是用于改进流程、理顺权责关系、顺畅沟通渠道。评估中要特别注意将一般事故调查评估与政府绩效考核脱钩，这样才能最大限度地发挥一般性事件调查评估对应急管理的改进和推动作用。演练评估则应将重点放在发现管理环节上潜在的风险和隐患，并将其用于及时完善应急预案，修订相关制度，将可能出现的问题解决于萌芽状态，避免事发后的手忙脚乱。
    风险评估主要是为了未雨绸缪和超前预防的需要而开展的一种战略性、前瞻性评估。重大突发事件的偶发性和不可复制性决定了应急管理中不可能穷尽各种事件情形，这就要求我们必须大胆地作出假定，采用FEMA在《国家应急规划情景》中提出的“情景—任务—能力”模式，针对未来可能出现的重大灾害或灾难场景进行情景构建。在此基础上，基于假定的场景来确定响应的机构和管理活动的流程，并为此提前配备所需的各种资源和能力。针对此种情形的评估重点在于考察应急准备活动在面对从未遇到过的重大灾难时，是否具备了与潜在风险相匹配的能力。由于场景的虚拟性，因此需要进行必要的演练和评估，以便更有针对性地加强应急能力的准备。
    应从中央层面尽快出台应急管理评估的指导框架，作为在全国范围内开展应急管理评估活动的指导依据。各地区、各部门要根据国家的指导框架进行细化，出台配套的实施细则，为开展应急管理评估提供参考的标准。这方面我们可以借鉴国外发达国家的普遍做法。例如，美国针对各州和地方政府的“应急准备能力评估表”（CAR）定义了用于评估各州应急准备能力的三级指标体系，共分13个方面、1014个“特征”指标。主要是用来查找应急准备缺陷与系统脆弱性，并为联邦政府在救灾过程中的拨款提供依据。日本针对地方政府开展的灾害应急管理能力评估项目，内容涵盖了危机研判、活动计划、教育训练等10个方面。评估项目的主要目的是通过评估来确定地方政府的防灾能力与危机应对能力，根据评估结果修正防灾与管理的不足，持续改进危机管理水平。十八届三中全会决定设立国家安全委员会，这将从体制上为我国应对重大灾害、恐怖袭击、核危机等事关国家安全的重大突发事件提供重要保障。
    最后，要重视评估活动的制度化和常态化，注重评估结果的快速利用和有效转化。要从制度上对应急管理评估活动进行固化，必要时可考虑通过修改法律法规来为评估结果的有效利用开启“绿色通道”。对于重特大突发事件的调查评估、一般事件的调查评估以及风险评估和演练评估，均应建立起严格的管理制度和工作流程，强化对评估活动本身的管理，尽可能地使评估结果实现效用最大化。