中美农业科技资金投入比较及对策分析

    【作者简介】彭宇文，江南大学博士研究生，湖南师范大学商学院讲师;吴林海江南大学。（无锡214112）
    【内容提要】在分析比较中、美两国农业科技投入的基础上，深入剖析了中国农业科技投入的缺失，并提出了提高中国农业科技投入强度和效率的对策及建议。
    【关 键 词】农业科技/公共投入/私人投入/科技体制
    中图分类号：S-01文献标识码：A
    由于经济发展水平和农业科研体制的差异，我国农业科技投入强度和效率明显落后于美国等发达国家。比较两国在农业科技投入上的差距，总结美国等发达国家在农业科技投入领域的经验，对于完善我国农业科技体制，提高农业科技投入强度和效率等都有着重要的意义。
    1美国农业科技投入分析
    农业是美国研究与开发长期投资的重点领域之一，高科技在美国农业领域的广泛应用，得益于美国比较完善的农业科技体制，以及充裕的农业科技资金供给[1]。美国农业科技体制具有投入主体多、组织形式活、成果转化快等特点。其强大而完善的国家农业科研机构体系、政府对农业科技的高度重视、私人部门对农业科技的积极参与等，是美国农业科技资金供给充裕、农业科技实力总体水平领先国际、农产品国际竞争力名列世界前茅的有力保障。美国农业科技投入主要有三个明显的特征：
    1)农业科技投入力度大。从美国农业科技投入的整体情况来看，农业科技投入的力度既高于发达国家的平均水平（见下表1），也高于国内非农业部门科技投入的平均水平。美国农业科技投入强度明显大于社会科技投入平均水平，在很大程度上是美国政府对农业科技的高度重视、完善的农业科技体制以及对私人农业科技投资的有效诱导的结果。
    2)政府农业科技投入持续稳定增长。从美国政府农业科技公共投入来看，在有关法令和条例的有力支持和保障下，政府农业科技投入保持了持续稳定的增长态势。从1958年开始，美国政府对农业科技投资额保持了年均8%的增长率，投资的重点主要集中于没有直接经济效益但关系到未来农业科技发展的基础研究领域。资金的来源主要由联邦政府和各州政府提供。联邦政府农业研究经费通过农业部投放，主要投向四个领域：一是对农业研究局等部门的直接投入，占农业部科技经费投入的51%；二是农业部按法律规定的方案对各州的拨款投入，占农业部科技投入的30%，其拨款的依据和比例主要根据各州农村和农业人口占全国农村和农业人口的比例来确实，主要用于各州农业（包括畜牧业和林业）研究、学院的研究和推广以及合作推广体系的重点项目；三是竞争项目拨款，主要投向国家研究计划和小型独立项目，占农业部科技总投入的12%；四是特别项目拨款，占农业部科技投入的7%[1]。美国农业部的科技资金绝大部分来源于联邦政府根据相关法律条例的拨款，此外，农业部的研究资金还有少量来源于联邦国家科学基金、其他政府机构、私人企业捐款以及销售产品和技术服务所得。州政府的农业科技资金主要由各州政府根据预算拨款，主要投向州农业实验站，成为州农业实验站的主要经费供给者（约占实验站经费来源的55%-60%）。州农业实验站的经费除来源于州政府预算拨款外，还可以通过农业部拨款、与私人企业签订合同经费或接受赠款，以及其他联邦机构提供资助等。
    3)合理政策诱导下私人投资逐步成为农业科技投资的主体。从私人投资来看，在完善的产权制度、健全的法律体系，日趋成熟的收益分配机制、利益补偿机制，以及政府政策的共同作用和合理诱导下，美国私人企业投资农业科技活动的热情很高，并保持了较快的增长速度，已成为美国农业科技投资的主体。目前，在整个美国农业科技投资中，私人投资的比重已超过了50%。
    2我国农业科技投入分析
    我国农业科技发展的总体水平与美国等发达国家的差距很大，根本的原因在于企业投资农业科技的积极性没有得到充分的调动，政府仍然是农业科技投资的主体，农业科技投入力度有限，农业科技投入整体水平很低。同时由于农业科研体制的缺失，科研重复立项，投入分散，绩效评估不规范，农业科技资金利用效率不高。
    1)农业科技投资强度低。从农业科技投入的整体水平来看，近年来我国虽然不断提高农业科技投资力度，但无论与国内科技投入强度相比，还是与其它国家的农业科技投入强度相比，我国农业科技投资强度均显得偏低（见表1和表2）。从表1和表2的统计数据的对比分析中可以看出，我国农业科技投入强度不到美国的1/6，不到发达国家平均水平的1/5，只相当于发展中国家农业科技投资平均强度的50%左右；从表2中的统计数据可以看出，我国农业科技投资强度大约只相当于国内科技投资平均强度的1/3左右。
    2)政府对农业科技公共投入不足。从政府对农业科技公共投入来看，1985-1999年，农业科技总投入（包括政府财政支出和研究机构的创收支出）从13.55亿元增加到了63.68亿元，年增长率只有4.0%，大大低于国家财政支出的增长速度。如果扣除物价增长因素之后，政府公共农业科技支出实际增长率还是负数，每年增长率为-1.3%[2]。从公共科研机构人均科研经费支出来看，我国农业科技资金的供给也是十分紧缺的。农业科研课题经费严重不足，在一定程度上影响了农业科研队伍的稳定性和工作积极性，也影响了农业科技工作者队伍整体素质的提高。以2003年为例，全国农业科研机构减少人员4806人，是新增人员的1.7倍，除了离退休人员外，人才流失占较大比例。据有关统计资料数据显示，我国平均2000多个农业劳动力中只有一名农业技术推广人员，而美国平均每400人就有1名农业科技推广者。从学历结构来看，全国农业科研机构具有大学以上学历的人员为3万人，仅占职工总数的1/3；具有硕士以上学历的科技人员仅占农业科技人员总数的3%，比全国科技队伍中硕士学历比重平均水平低8.5%，农业科技队伍整体素质亟待提高[4]。
    3)企业对农业科技的投资严重不足。由于体制的原因，特别是农业科技投入的收益分配机制、利益补偿机制尚未建立，企业对农业科技投入积极性不高。虽然政府对农业科技公共投入不足，但仍然是农业科技投入的主体，市场机制的作用没有得到充分的发挥，政府主导农业科技投入的格局没有彻底改观。同时，由于农业知识产权很难得到有效的保护，且农业科技活动所需资金规模庞大，私人企业无法从农业科研活动中得到应有的回报，在很大程度上制约了私人企业对农业科技领域的投资，尤其是在资源环境、农作制度、水利、气候气象研究等领域表现更为突出。因此，我国私人企业在农业科技领域的投资所占的比重不高，没有成为农业科技投资的主体。
    3中美农业科技投入比较分析
    由于农业生产和农产品供给具有社会公共产品的某些属性，非政府部门在农业科技许多领域缺乏投资积极性。而美国等发达国家则在充分考虑农业生产、农产品和农业科技活动特殊性的基础上，长期把农业科研列为国家公益性事业而给予支持，保证了农业科技投资强度高于或与政府总科研投资强度持平，有力地促进了农业科技的进步和农村经济的发展。长期以来，我国非常重视农业的发展，对农业科技投入的力度不断加大。但受国家财力的限制及其它因素的影响，农业科技资金供给短缺的矛盾并没有从根本上得到解决。由于农业科技投入长期不足，我国农业科技装备十分落后，农业劳动生产率较低，农业科技水平与美国等发达国家相比仍有较大差距。这也是我国农业科技始终在低水平徘徊，农产品缺乏国际竞争力的主要原因。通过对中美两国农业科技投入的对比分析，我国农业科技投入存在以下主要问题：
    1)在农业科技投入总量和投资强度上，由于有完善的法令和条例作保障，美国政府农业科技投入保持了持续稳定的增长态势。从我国的实际情况来看，虽然农业科技投入绝对额不断增长，但扣除物价上涨因素之后，实际投入不是增加，而是呈负增长状态。从农业科技投资强度来看，2005年我国农业科技投入强度仅为0.49%，还不到发展中国家20世纪90年代平均水平(1.04%)的50%，远低于世界平均水平，与美国等农业科技投资强度超过3%的发达国家相比，更是相差甚远。
    2)在私人参与农业科技投入的格局上，从统计数据可知，美国等发达国家的农业科研强度普遍大于非农业部门，主要是农业科研得到了政府财政的大力支持。同时，由于有完善的知识产权制度作保障，有大量的势力雄厚的跨国农业企业作基础，加上政府政策的合理诱导，私人企业对农业科技有很大的投资积极性。由于我国知识产权保护制度不完善，农业产业化程度不高，能大量投资于科技研发活动的农业企业并不多，私人投资积极性没有得到充分发挥。此外，传统的重工轻农思想，也在很大程度上影响了农业科技投资水平的提高。
    3)在农业科技投入的管理上，与美国等农业科技发达的国家相比，由于农业科技体制不完善，特别是由于部门条块分割问题长期得不到解决、财政预算科目设置不尽合理，农业科技投入显得过于分散，造成了农业科研活动的重复和农业科技资金的浪费。从管理部门来看，美国联邦农业科技资金主要由农业部一个部门统一分配和管理，我国农业科技资金在国家层面上有发改委、财政部、科技部、教育部、农业部、水利部等多个部门分头管理，由于管理渠道分散，无法实行统筹安排，影响了农业科技资金的优化配置和效率；从农业科研管理体系来看，我国不同地区之间农业科研活动内容重复，也是农业科技资源浪费和低效率的主要原因之一。
    4基本结论及对策建议
    农业科技投资是农业技术进步的基础和前提条件，由于经济发展水平和农业科技管理体制的差异，中、美两国农业科技投入强度和效率有显著的差别。提高农业科技投入强度和效率，主要是要加强政府农业科技投入力度，充分发挥非政府部门在农业科技活动中的作用，促进农业科技成果转化，提高农业科技投资回报率。
    1)提高认识，加大政府农业科技公共投入力度。作为一个农业大国，即使是在工业占主导地位的时代，无论是对我国经济的持续发展，还是对整个社会的稳定，农业都起着至关重要的作用，因此，我们必须主动加强农业科技投入的力度。农业科技投入促进技术进步理论认为，农业科技进步是一个不断创造新知识、发明新技术并推广应用于农业生产实践，进而提高经济效益和社会效益的动态发展过程，农业科技进步与创新是农业经济增长的原动力。为了保持农业经济的持续发展，必须依靠科技进步和加大农业科技投入力度。农业科技投入的政府公共选择理论认为，大部分农业科技产品在不同程度上具有一般公共产品属性，公共产品的非排他性必然会出现“搭便车”现象，而技术“消费”的非竞争性更使得科技产品的效益无法得到充分发挥。因此，农业科技需要政府给予更大的支持。为了保证财政对农业科技的投资力度，可以借鉴美国等发达国家的经验，用法令和制度保障农业科技资金的刚性供给，建立政府农业科技资金持续供给的长效机制。同时，要统一农业科技资金管理，优化农业科技资金配置，以保证农业科技财政投资的效率。
    2)充分发挥非政府部门在农业科技活动中的作用。政府承担农业科技投资主要任务的长期性，并没有否定非政府部门在农业科技领域中的作用。国际经验表明，非政府部门在农业科技领域中发挥着越来越重要的作用。从长期趋势来看，无论是发达的工业化国家，还是发展中国家，非政府公共投资农业科研的比例不断提高。原因是多方面的，主要的内部原因是非政府部门对农业科技投资可以获得较高的回报率。然而，非政府部门对农业科技投资也有一系列前提和条件：一是农业技术的知识产权制度必须得到保障；二是企业对农业科技投资具有很强的选择性和局限性；三是私人对农业科技投资的前提是投资农业科技的企业有雄厚的经济实力；四是美国等发达国家的农业企业对农业科研投入的增长与市场扩张有关。跨国农业科技企业进入其它国家的条件是：发展中国家的政府农业科研投资和人力资源为这些公司的发展奠定了基础[4]。与美国等发达国家相比，我国私人对农业科技投资比例偏低可以从两个方面寻找根源，即：一是知识产权健全程度，二是农业科技产业化所依赖的大型农业企业。充分发挥私人部门在农业科技活动中的作用，首先要求健全农业知识产权保护制度，其次是要进一步推进农业产业化，培育一批势力雄厚的农业企业。同时，由于私人与政府对农业科技投资在许多领域是互补的，私人企业的投资是政府在基础研究、应用研究投资基础上的延续[5]，把政府与私人对农业科技领域的投资视为替代关系有碍于农业科技创新体系的发展。如何制定合理的科技政策和高效的农业科技投入诱导机制，充分发挥政府部门和私人部门在农业科技投资领域的互补性，是值得深思的问题。
    3)促进农业科技成果转化，提高农业科技投资回报率。促进农业科技成果向现实生产力的转化，是提高农业科技投资回报率的有效措施，也是提高农业科技投资积极性的基础。一是完善的农业科技管理体制是促进农业科技成果向现实生产力转化的制度保障。改革现行农业科技管理体制，确保农业科技立项适应农业生产的实际需求；在项目审批和项目验收环节，要坚持以实际经济效益作为评价标准，“硬化”成果检验，强化中试基地建设，注意产前、产中、产后的配套技术组装，为成果转化奠定坚实的基础；二是完善的农业科技推广体系是农业科技成果向现实生产力转化的体系保障。要在建立一支充满活力的农业推广队伍的基础上，加大推广经费投入，探索新的服务方式，加快农业科技推广体系改革和创新；三是增加农民对农业科技的有效需求，是促进农业科技向现实生产力转化的源泉。刺激农民对农业科技成果的需求，要在实施政策倾斜的基础上，想方设法改善农业贸易条件，并采取多种措施提高和改善农民采纳农业科技成果的能力和条件，增强农民采用农业科技成果的积极性等；四是必须协调好农业教育、农业科研和农业推广三者之间的关系，创建“三农”互利合作新模式。要在理顺利益关系的基础上，明确各自的职责范围，加强彼此之间的合作，将各自的优势结合起来，探索新的合作模式。
    收稿日期：2007-08-30
 
    【参考文献】
    [1]汪飞杰.美国农业科研体系研究及启示[J].农业科研经济管理，2006(2):12-14.
    [2]商五一，梅方权.增加农业科技投入是政府公共财政的必然选择[J].中国科技论坛，2006(3).
    [3]张必正，孙进昌.我国农业科技的困境与对策[J].现代农业科技，2006(8):176-178.
    [4]黄季焜，胡瑞法.政府是农业科技投资的主体[J].中国科技论坛，2000(4):59-62.
    [5]张鹏.政府对研究开发直接参与行为效率及其改进分析[J].科技管理研究，2003(3):8-11.^NU1