大数据时代的中国应急管理体制改革

       【作者简介】李丹阳，管理学博士，北京航空航天大学公共管理学院讲师，北京大学公共管理研究中心兼职研究员
    1998年，生物化学家托尼·卡斯(Tony Cass)在《科学》杂志上发表了介绍用于处理“大数据”(Big Data)的软件包HiQ的论文。此后，随着全球信息科学技术的飞速发展，“大数据”一词已经越来越为人们所熟知，其对商业领域、研究领域和公共管理领域的影响也日渐突显。从已有的实践来看，大数据技术的广泛应用，已经推动上述领域产生大量新的认识、新的发现和新的模式。与此相应，对于十分需要进行数据处理，并以此为基础进行决策和指挥的应急管理领域而言，这一新兴的社会变革必将带来重大的乃至革命性的体制变革。
    一、大数据时代对管理创新的要求
    随着大数据时代的降临，与大数据(big data)相关联的系列技术不断发展，和商业领域、公共领域和生活领域新的变革相融合，激发出越来越多的新的管理模式、营销模式和生活模式，从而催生了管理创新的要求。
    (一)大数据时代的含义
    迄今为止，对于大数据(big data)还没有一个正式的权威定义。相对而言，一般认为所谓大数据是指大量的、非结构化的数据，而这些数据是用传统方法或工具不能处理或分析的数据。大数据研究的集大成者舍恩伯格教授(Viktor Mayer Schnberger)对大数据对人类社会的影响给予极高的评价，他认为：“大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法。”
    简而言之，所谓“大数据时代”，是指人类社会各类组织、各个领域广泛地应用大数据技术的时代。在这个时代，“人类储存信息量的增长速度比世界经济的增长速度快4倍，而计算机数据处理能力的增长速度则比世界经济的增长速度快9倍”。
    可以说，“大数据已经撼动了世界的方方面面，从商业科技到医疗、政府、教育、经济、人文以及社会的其他各个领域”。大数据时代的出现，本质上反映了人类社会不断提升的信息技术能力，以及运用数据技术深入认识这个世界和社会的能力。
    (二)大数据时代激发管理创新
    1.更加精准的管理：创造新的管理模式
    回溯人类管理模式的变迁，可以发现，在信息和知识匮乏的经验管理时代，人们主要依赖经验判断进行管理；而在统计技术被广泛应用的科学管理时代，人们主要依靠统计分析的结果作为管理的基础。可见，人类获取和分析信息的技术是导致管理模式变迁的决定性因素之一。每一种新的信息技术的出现，都为新管理模式的诞生奠定了坚实的技术基础，使管理创新成为可能。大数据技术的出现和大数据时代的来临，为管理者更好地搜集、分析与管理有关的各种信息提供了技术上的支持。这种技术上的支持，就像为管理者提供了一架可以从纳米级的粒度观察管理世界的显微镜一样，为管理的改进和创新提供了巨大的空间，使大数据时代的管理更加精准、更加有针对性。由此，也催生了许多新的管理模式。譬如，正是因为有了大数据技术的支持，亚马逊公司才得以创造通过分析消费者消费习惯，进而提供相应的精准荐书服务的电商模式。到目前为止，这一新的营销模式已经由于其强大的生命力、精准的信息传递力和优秀的价值创造力，为全球众多电子商务网站所效仿，成为目前电子商务管理中的基本营销模式。这种新管理模式的出现，不仅大大提升了消费者的购物体验，还有效地提高了电子商务网站的管理效率。可以想见，由于人类管理活动的通适性，大数据时代对管理精准性的显著提高，必将从电子商务领域延展至其他领域，创造出更多、更新的管理模式，为我们的生活带来更为巨大的变化。
    2.数据创造价值：痕迹经济学(Trace Economics)
    传统管理理论往往认为人类的实体活动才创造价值。然而，在大数据时代，数据本身就能够创造价值，甚至是更新、更大的价值。此时，“很多新工具都能追踪人类的活动，都能预见我们的下落：不是当下的，而是未来的”。由于拥有了对全部数据的抓取和分析能力，管理者可以非常细微地跟踪和把握目标人群及个体的活动痕迹，并对与这些痕迹相关的大数据进行分析，从而使许多过往被忽视的价值盲区被发现，许多还未被开启的价值处女地被开垦，进而创造出崭新的价值。这就是大数据时代的痕迹经济学(Trace Economics)。譬如，我国著名的电子商务平台淘宝网，每年都会对全年淘宝用户的消费痕迹数据进行抓取和分析，由此建立目标人群及个体的消费行为习惯模型，形成每一年的用户消费行为习惯报告。从这份年度报告中，人们可以发现不少以往完全难以想象的、非常有趣的消费行为现象。而事实上，这些与过往人们经验截然不同的发现，其背后就隐藏着巨大的商业价值。同样的，将这种卓越的数据抓取和分析能力引入公共管理领域，必将为实施科学有效的公共管理提供坚实的数据基础，创造前所未有的公共管理价值。
    3.管理思维的变革：更加务实和贴近现实需求
    在管理领域的研究者和实践者的传统思维中，面对一些管理现象时，他们会习惯性地去追寻这些现象中蕴含的因果关系。到目前为止，大部分管理理论、管理模型、管理方法都建立在对因果关系的假设或探究之上。不可否认，这种“因果式”的思维模式，对于推动人类认识管理行为，改进实践中的管理绩效，确实起到了不可忽视的重要作用。然而，当大数据时代到来之后，人们会发现，对于现实生活中解决具体的问题或者创造商业价值而言，苦苦追寻所谓的“因果关系”，并没有太大的价值，反而容易导致思维和认识走入误区。与此相联系，大数据时代下，反而是对数据之间的相关关系的发现，远比对数据之间的因果关系的探究更为重要、更有现实意义。譬如，对于在机票网站预订机票的客户而言，他只需要对票价涨跌的趋势和时间之间的相关关系有所了解，即可有助于其做出最有利于自己的决策，而根本不需要深入探究是什么因素导致了这种变化。也许，对于学术研究来说，这种新的思维仍然值得商榷，但其也反映出，这个时代对更加务实、更加贴近现实需求的管理思维、管理理论的诉求。由此，在公共领域，新时代的人们对于公共管理思维和理论的要求，必然也趋向务实化，强调取得现实的绩效和收益，而不在乎过多的因果阐释和繁文缛节。这实际上对公共管理研究者和实践者尽快转变思维模式提出了迫切要求。这种思维变革的深刻程度和困难程度，很可能远比商业管理领域的思维变革来得更加剧烈。
    二、数据能力鸿沟：中国应急管理体制发展面临困境
    如前所述，我们的社会已经进入基于大数据技术的大数据时代。在这个时代中，对数据的全面抓取和分析，已经成为创造新的管理价值的重要源泉，极大地改善了人类的生活体验和管理实践。从这个角度审视我国的应急管理领域时，会发现跟工商企业界善于利用大数据技术解决商业问题、创造崭新的商业模式相比，中国目前的应急管理体制还未能有效地响应这种技术层面的重大突破，更没有以大数据的相关技术和理论方法为基础来构建新的应急管理体制，以至于存在诸多方面的问题，不利于我国应急管理工作的开展。
    经过建国以来60多年的发展，具有鲜明特色的中国应急管理体制已经逐渐成形，并在历次重大突发事件应对中发挥了不可替代的作用。以2003年非典危机为界限，可以把中国应急管理体制的演变划分为两个阶段。
    第一阶段是从建国后到2003年非典危机之前。在这一阶段，中国应急管理主要以传统的一元化领导体制组织突发事件的应对，其动员的主体则包括了军队、老百姓在内的非专业力量。第二个阶段是2003年非典危机之后。在这一阶段，现代应急管理的概念和理念被政府接受，开始逐步有计划、有系统地构建具有现代意义的中国应急管理体制。从这个角度来看，第一阶段事实上并不是现代意义上的应急管理体制，而只是传统领导体制下的突发事件应对制度，而第二阶段则开启了中国应急管理体制走向现代化的进程。
    历经10年的建设，目前中国已经形成“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。与此同时，应急管理的“一案三制”(应急管理的预案、体制、机制、法制)架构也已初步成形。从近年若干重大突发事件的应对效果来看，中国应急管理体制有其独有的优势，并越来越为世人所认可。基于这种体制绩效，有学者甚至将其命名为“拳头模式”，意在强调这种应急管理体制的优势和效率。然而，随着我国经济社会的急剧变化，这种应急管理体制存在的问题也在逐渐显现。
    与大数据时代所涌现出的海量数据及其处理能力相比，中国应急管理体制最突出的问题在于信息能力不足，无法应对应急管理情境中海量数据带来的冲击，更没有办法运用海量数据为应急管理服务。这与商业机构、研究机构在大数据方面的领先地位，有着极大的差距。总的来看，在应急管理的过程中对海量数据的应用方面，目前中国应急管理体制还存在一定的问题。
    (一)政府对大数据技术的应用不如商业机构
    从工作性质来说，全面的数据是实施及时有效的应急管理的首要前提。而数据获取的准确性、及时性更是在根本上决定了应急管理的实际绩效。可见，在应急管理过程中广泛应用大数据技术，为应急管理工作提供准确及时的数据，甚至比商业管理领域应用大数据技术有着更加重要的意义。然而，现阶段我国政府机构对于大数据技术的认识和应用，还处在非常初级的阶段，与商业机构对大数据技术的应用水平相比，存在着明显的“代差”。随着技术和管理模式的进步，大数据时代的电子政务(e-governance)早已不应再停留于做一个政府网站，然后罗列式地公布一些应急法律法规、组织结构图和应急预案。而应该运用最新的数据技术，对应急管理可能涉及的各类数据进行收集、整理、汇总和分析，并将其作为首要的管理模块，融入整个政府应急管理工作流程之中。与这样的“大数据时代标准”相比，目前的中国应急管理体制，无论是设计理念还是实际运行过程，显然还有着非常大的差距。
    (二)应急管理数据预警预测能力欠缺
    是否能科学有效地利用应急管理相关数据，对有可能发生的各类突发事件进行及时的预警和预测，是衡量一个应急管理系统运行成效高低的重要标准。从近年来我国发生的历次比较重大的灾害和突发事件的应对过程来看，目前的应急管理体制的预警预测能力还比较欠缺。以2008年初波及南方数省的冰雪灾害为例，实际上早在当年1月初，中国气象局及地方气象部门对这次灾害性天气已经作了比较及时的预报。然而，我们的应急管理体制并没有很好地利用这一气象数据，对其可能对交通、社会生活各方面的影响进行分析，为后续应急管理工作的开展奠定良好的预警预测基础。这种前期预警预测能力的缺失，直接导致有关部门难以有效应对后来出现的供电线路冰冻、道路毁坏、旅客大量积压等问题，造成巨大的社会成本和经济损失。
    (三)应急管理数据抓取能力不足
    现代应急管理系统是一个科学、周严的系统。其得以顺利运行，并取得实效的基础在于对应急管理相关数据的把握。只有掌握了全面准确的数据，决策者才有可能在应急管理情境中作出科学合理的决策，否则，一切应急管理工作都无从谈起。从这个角度来看，近年来我国应急管理工作中发生的若干案例都表明目前的应急管理体制非常缺乏数据抓取能力。同样以2008年冰雪灾害为例，当广州火车站已经人满为患的时候，有关部门却无法准确掌握珠三角各工厂工人的数量，并对其出行趋势进行分析，这直接导致大量人潮不断向站前广场聚集，极大地增加了疏导工作的难度。又如，在2013年雅安地震中，由于当地政府部门缺乏对本地区居民数量、居住位置等重要数据的掌握，导致部分物资调配出现冷热不均的现象，甚至引发村民和政府以及村民之间的冲突。此外，近年各地频发、致多人死伤的“井盖事件”，也说明目前我国应急管理体制对于应急管理数据的抓取能力存在重大缺陷。如果有关部门能够给这些井盖，哪怕是关键部位的井盖设置感应器，使井盖是否缺失的数据能够及时传回相应的管理部门，则可以在很大程度上避免后续悲剧的发生。
    (四)应急管理数据传递效力不高
    从应急管理指挥的流程运作来看，前期抓取的应急管理数据，必须迅速及时地传递到各个应急管理的执行单位，才能最大限度地发挥这些数据的功用。只有这样，基层单位应急管理工作才可能有必需的针对性和有效性。然而，受传统官僚制度层级节制、条块分割等弊端的影响，我国目前的应急管理体制的数据传递路径并不是特别畅通，以致出现协调应对的困难。在诸多案例中，与应急管理相关的数据无法及时地传递给基层的执行单位，以致真正直面应急管理情境的部门往往因为无法得到准确的数据而束手无策，甚至陷于慌乱之中。显然，这种应急管理数据传递效力不高的状况，是无法应对当前越来越复杂和突发的应急管理任务的。
    (五)应急管理数据的关联应用能力较低
    在复杂的高风险社会开展应急管理工作，单领域的数据收集固然重要，但更为重要的是具备对多领域的数据进行收集和关联分析，进而科学地制定应急管理的预案并采取必要的措施的能力。否则，在有极强次生性的突发事件面前，应急管理系统将无所谓作为。从近年我国应对若干灾害类突发事件的历史来看，这种对应急管理数据的关联应用能力是我国应急管理体制的一大软肋。譬如，在2012年北京721暴雨灾害中，气象台对于暴雨的时间范围、降雨量都作出了预报，然而相关的应急管理部门却没有将这些数据和山区泥石流风险数据进行关联分析和应用，更没有采取有效的措施对山区居民进行预警预告，最后导致伤亡惨重的泥石流灾害。
    (六)缺乏对应急管理历史数据的学习能力
    人类社会发展的历史，本质上是一种不断试错、不断学习，进而不断创新的过程。应急管理工作同样如此。要想使应急管理系统运作的效能不断提升，以有效应对各种类型的突发事件，应急管理体制必须具备对应急管理历史数据的卓越学习能力。如果缺乏这种能力，只会一而再、再而三地犯错，甚至出现不该出现的悲剧。以2012年北京721暴雨灾害的应对为例，事实上，北京每年夏季都会下暴雨，而由于城市排水系统设计的落后，每次暴雨几乎都会使城内数十个较低的低洼路段(尤其是下凹式立交桥)严重积水。2012年7月21日的特大暴雨发生前，按照历史数据分析，就可以知道往年会严重积水的低洼路段同样会严重积水，积水的情况只会更加糟糕。在这种情况下，有关部门应该对这些历史上经常出现严重积水的低洼路段派人设置路障或警示标志，阻止车辆和行人的进入。然而，由于缺乏对历史数据的学习能力，当时有关部门并没有针对这些历史上经常性积水的路段采取措施，以致最后出现震惊中外的广渠门车主溺毙事件。可见，如果缺乏对历史数据的学习能力，不仅无法提升应急管理系统的效能，更可能造成本可以避免的人间悲剧。
    三、应用新信息技术：大数据时代昭示的中国应急管理体制改革方向
    中国应急管理体制之所以出现上述这么多的问题，根源就在于其未能应用以大数据技术为代表的新信息技术来进行应急管理。正如舍恩伯格教授所言，大数据对这个时代的方方面面都产生了极其深远的影响。中国应急管理体制的改革，同样无法置身事外。总的来看，现阶段，大数据时代对未来中国应急管理体制改革的影响体现在以下五个方面。
    (一)向市场学习，提升政府应急管理能力
    市场是基础，改革应自觉。回顾当代中外政府改革的历史可见，几乎每一次改革的推动力量都来自于外部压力，而不是政府自觉的前瞻性行为。从英国撒切尔夫人的新自由主义式改革到里根经济学，再到克林顿的再造政府运动，以及我国改革开放之后的数次机构改革，都是因为外部压力而产生的政府行为。此外，上述行政改革和相关联的改革理论都有一个非常明显的改革取向，即向市场领域的商业机构学习新的技术、管理理论和方法，用企业管理的新模式来改造政府管理。而在现实层面，随着公民权利意识的逐渐提升，以及市场经济的竞争理念的广泛传播，中国民众已经把政府机构和商业机构置于同一个竞技场(arena)，并乐于对这两种机构的能力与表现进行评价。在这种情境下，鉴于商业机构所具备的基于大数据的强大数据分析和应用能力，中国应急管理体制面临着极大的对比压力。可以说，是否能尽快在数据应用领域追赶商业机构的步伐，进而形成以大数据技术为基础的现代应急管理能力，已经成为当代中国应急管理体制迫切需要解决的问题，也是其改革能否获得真正成功的决定性因素。
    (二)运用大数据技术，创新管理模式
    自2003年应对非典危机时起，经过十年的建设，中国已经初步形成了有自己特色的应急管理体制，并且在实际的应急管理实践中发挥了不可轻视的作用。然而，如前所述，随着大数据技术对人类社会各个领域的深刻嵌入，以及由此引发的各种管理变革不断发生，全球正在进入一个以往世代所无法想象的大数据时代。在这种情况下，中国应急管理体制不可能置身事外。更带有指向性的是，商业机构和社会组织对大数据技术的广泛应用已经带来了巨大的成功。这说明这一技术及其相关联的管理模式，对于解决当代人类社会的各种需求有着出色的应对力。而从应急管理理论模型和实践的角度来说，对于数据的全面掌握和科学应用，也是应急管理工作是否能取得实效的关键所在。因为，大数据技术的出现，恰好能协助应急管理系统更好地把握和运用各方面的数据，为应急管理的各个环节良性运行提供技术保障。总之，在这个“数据创造效果”的时代，加强对大数据技术的应用，甚至围绕大数据技术的应用和管理模式创新，已然成为中国应急管理体制下一步改革的新方向。
    (三)以数据(信息)而不是权力为基础重塑应急管理体制
    任何一种管理体制的运行状况和效果，从根本上取决于该体制的设计理念。因为，制度设计理念框定了体制构成要素的结构及其相互之间的关系，而这种要素结构和关系格局，又决定了整个体制绩效的发挥。回顾我国应急管理体制的历史和现状，可以发现，这一体制主要是以传统官僚制的理念设计的。其中，权力要素得到很大程度的强调，如应急管理体制依托既有政府机构体系建立、侧重构建应急管理的命令指挥权力链条、推崇党政领导在应急管理中的权力等。相对而言，在应急管理过程中非常重要的数据(信息)要素则没有得到应有的重视。应该说，这种传统设计理念，比较符合一定阶段政府管理的现实，有助于在短期内建立一套应对突发事件的体制。然而，该设计理念忽视了这样一个现实：面对复杂、瞬息万变的应急管理情境，权力要想发挥作用，首先要具备充分的数据(信息)。如果应急管理决策者缺乏充分的数据(信息)，甚至忽视数据(信息)，不仅应急管理的诸环节无法运转，反而容易带来更具灾难性的后果。这在诸多应急管理实践中已经得到验证。大数据时代的到来，再次提醒体制设计者和参与者，应该更加关注数据(信息)在应急管理流程中的基础性作用，改变体制中权力与数据(信息)间的不对称关系，最终建立以数据(信息)为基础和依归的新型应急管理体制。唯有如此，才能规避传统官僚体制的弊端，有效地应对各种类型的突发事件。
    (四)运用大数据技术，提升应急管理能力
    回顾世界文明发展的历史，人类社会几乎每一次重要制度的变革，都源于技术上的突破。而技术层面的突破和进步，又为新制度发挥功效提供了保障。大数据技术的出现，彻底改变了人们认识自然和社会的思维、视角和精度，许多过去既有的研究假设、管理模式和方法都会被重新认识甚至推翻。例如，在缺乏先进数据技术的时代，人们很难掌握全面的数据，因而才产生了抽样统计这样的研究方法及相关的理论体系。而在人们可以掌握全部数据的大数据时代，类似于抽样统计及其相关理论的解释效力就会大大降低。这种改变，对于社会科学研究而言，可以说是划时代的。作为一个有机运行的整体，应急管理体制的各个环节，如预警、决策、指挥、协调、处置等，都离不开全面准确的数据。然而，中国目前的应急管理体制是在数据技术没有得到高度重视和广泛应用的情况下建立的，因而其对数据(信息)的收集、处理、传递、整合都存在不少的问题。这也是导致近年对某些突发事件处理效果难以完全令人满意的主要原因。可以想见，大数据技术在应急管理领域的广泛应用，将有力地提升中国应急管理体制的数据(信息)能力，进而重塑整个应急管理的体制、机制和流程。
    (五)推动个性化应急管理模式的形成
    与应激式的突发事件应对不同，现代应急管理非常注重日常应急管理信息和资源的收集与管理。因为，只有应急管理系统事先掌握了相关信息和资源的情况，才能在突发事件发生时做出最科学有效的决策和行动。大数据技术的出现，可以使应急管理系统对信息和资源状况的掌握更加精细化，增强应急管理工作的针对性，形成一种个性化的应急管理模式。譬如，在日常应急管理工作中，大数据技术能够被用于广泛搜集和分析所辖区域的风险点、特殊人群的分布和需求、城乡脆弱部位状况等情况，进而运用个性化技术(包括个性化排序和个性化推荐)为这些有特殊需求的目标个体提供有针对性的应急救援和服务，使应急管理工作的整体效果趋向最优化。
    在今天这个“世界的本质就是数据”的时代，大数据技术对于我们生活的改变极为深刻。大数据时代的到来，再一次印证了人类管理活动发展的规律，即新技术的出现推动了管理的进步。大数据技术在工商管理领域的广泛应用和巨大成功，也为公共管理领域应用大数据技术及相关管理模式带来了重要的启示。对于已经初步成形的中国应急管理体制而言，要更加有效地应对各种突发事件，必须像商业机构一样，将大数据技术整合到整个应急管理的流程之中，对原来基于权力大小而导致的条块分割的应急管理体制进行全面的改革。而其改革的目标模式，是以大数据分析决策为核心的整合式应急管理。^