政府数据治理的三个重要内涵

    党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2015年8月31日，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》将大数据列为国家基础性战略资源，要求加快大数据部署，深化大数据应用。2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上进一步指出，“信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用”。要“统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策”。与传统“国家管理”单一主体不同，国家治理内在地包含了“多元”与“互动”等诸多新的要素。因此，推进国家治理现代化，需要政府、市场、社会等治理主体共同发力，而大数据则提供了信息渠道和互动平台。在信息社会中，信息以二进制形式被转化成数字得以存储和传递，人类生产的数据正在呈指数级增长，人类社会已正式进入大数据时代，每个社会个体和智能监控点通过信息化手段传播海量“微”数据，这些数据可以为政府治理的变革与创新打开新的局面：以“精简”“精准”与“智慧”为口号的数据治理为提升地方政府的科学决策、公共服务、社会监管以及应急管理能力提供了契机。这种现实背景下，探寻政府数据治理能力的提升路径具有十分重要的意义。
    大数据是指大小超出了典型数据库软件工具收集、存储、管理和分析能力的数据集，具有容量大、多样性、速度快和构成复杂等特性；政府治理能力是政府管理社会事务、服务大众需要、平衡社会矛盾、促进社会稳定发展的所有潜在的或现实的能量或力量的有机整体，具体包括价值塑造、资源聚集、网络构建、流程创新和问题回应等能力。因此，政府数据治理能力，特指政府收集、分析以及应用数据达到上述目标或行为的力量。它是在信息社会和大数据时代中，政府调节经济社会职能、服务于经济社会发展能力的重要体现，关系到国家和社会的现代化建设，与公众的幸福指数紧密关联。
    数据治理：政府治理方式变革的必然趋势
    2015年全国信息社会指数（ISI）达到0.4351（数据来源：《中国信息社会发展报告2015》）。我国正处于工业社会向信息社会的加速转型期，信息科技的发展为政府数据治理提供了较为成熟的环境。
    一方面，海量数据不断增长。得益于互联网的发展，在媒介融合的背景下，公众越来越习惯于借助微博、微信、论坛、贴吧等互联网渠道表达利益诉求。截至2015年12月，我国网民规模达6.88亿，互联网普及率达50.3%，其中手机网民规模达6.2亿（数据来源：中国互联网络信息中心第37次《中国互联网络发展状况统计报告》）。庞大的网民群体的“线上”活动，促成了数据的低成本生产，高速度传递。互联网数据中心（IDC）的一份调查预计，到2020年人类能产生或复制的数据将超过350亿TB，而且正以每年40%的增速在高速增长着。
    另一方面，政府信息化管理水平升级。从机关内部办公自动化，到管理部门电子化工作，再到全面政府上网工程，我国政府信息化管理水平逐步升级。2015年7月国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，提出涉及医疗、养老、教育等领域的“互联网+”益民服务。2015年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次提出实施国家大数据战略。可以看出，国家层面正通过“互联网+”和“大数据”为政府治理提供新机遇。
    在信息社会中，“媒介融合”“互联网+”以及“大数据”通过改变政府治理主体、工具、机构、流程、技术以及信息等，影响政府数据治理能力（见图1）。因此，不论是网络民情所向，还是国家顶层设计，政府数据治理能力的含义将更加富有“现代化”：首先，开放共享。在开放包容的互联网环境下，一方面推动信息公开，打造阳光政务；另一方面积极吸纳广泛民意，满足公众参与权和表达权，将互联网作为数据共享的重要平台，加快形成以开放、共享为特征的治理新模式。其次，融合创新。鼓励行政部门切中时代脉搏，培养互联网思维，促进互联网向公共服务领域加速渗透，以融合促创新，推动以互联网作为载体，以大数据作为工具的治理新动力。最后，变革转型。充分发挥信息化在促进治理效果的平台作用，最大限度优化“微数据”，形成“数据库”“资源包”，推动治理方式变革，大幅提升政府数据治理能力。
    精简治理：再造公共事务流程
    2015年政府工作报告中，李克强总理首次提出“互联网+”行动计划。同年，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，推动了互联网融合由消费生产领域向公共服务领域拓展。政府自上而下，搭建稳定的互联网渠道，收集相关的公众个人信息或意见表达，实施“网络办理，线上处理”的工作模式，再造公共事务流程，推动服务便捷化。目前主要应用于审批、投诉等领域。
    “互联网+”审批：简化治理流程
    不少地方政府为提高治理能力，推出“一窗口受理、一站式办理、一条龙服务”的公共服务综合窗口，这是简化政务的尝试和努力。在大数据时代，借助互联网收集数据的力量，也是未来持续优化政府治理流程的重要走向。当前国内关于“互联网+”审批有两种探索模式。
    一是“互联网+”产业领域内的审批流程简化。如江苏省2015年7月发布《优化“互联网+”审批流程试点分工》，清理阻碍“互联网+”发展的不合理制度政策，放宽市场准入限制，制定各行业互联网准入负面清单，调整不适应“互联网+”发展的现行法规及政策规定。
    二是“互联网+审批”的创新融合。2014年以来，宿迁市推动行政审批制度改革由线下实体向线上电商延伸，探索实施网络交易登记监管模式，启动电子商务秘书企业登记管理试点，实现电子商务经营主体登记全程电子化，申请人与受理人“零见面”。并核发个人网店数字营业执照，截至2015年底，该市核发个人网店营业执照近2600户。宿迁“互联网+审批”模式使审批时限由平均6个工作日压缩至1个工作日以内，审批效率提高80％以上。“互联网+审批”的创新融合大大简化了传统审批流程，为公众或企业的审批和登记铺设了一条“高速路”。
    

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