【文萃】我国区域5G产业政策比较研究基于政策目标、工具和执行的分析

    一、 相关研究与分析框架
    本文所称的5G政策专指由各地方政府发布，为加快5G商用，培育新的经济增长点，促进经济高质量发展而出台的具有行政或法律约束力的文件的总称。随着技术创新速度的加快，技术创新复杂度的提升，国家技术创新体系下政策设计如何能更好地匹配政策目标成为政策研究人员关注的焦点，从早期的政策目标-政策工具两维框架发展到近年来逐渐流行的政策目标-政策工具-政策执行框架，研究聚焦仍然是回答政策设计中“做什么”、“怎么做”和“谁在做”3个核心问题。
    “做什么”即政策目标，是政策力图达到的效果与价值。众多研究指出：政府的产业政策目标导向影响技术的演进与应用发展节奏。发展5G兼具任务导向与扩散导向的双重目标。“怎么做”即政策工具，是实现政策目标的策略、举措和机制的多元组合，是连接政策目标与政策执行结果的纽带。已有的研究文献，分别从权力来源、结构形态、工具用途等视角对政策工具进行分类。不少学者已按照这一政策工具分类，对人工智能、智慧城市等前沿技术创新与应用政策展开研究，证实其可行与有效。“谁在做”即政策执行，是政策行政或法律效力的直接体现，能够反映政策发布者通过政策实施期望达到的效果。
    为综合比较2018年以来全国地方政府出台的5G政策异同，本文从政策目标、政策工具和政策执行三维度构建分析框架。首先，在政策目标维度，将5G的任务导向政策目标界定为网络建设和应用发展两个子变量。其中，网络建设目标，指5G无线、传输与核心网络的部署以及配套基础设施如智慧杆塔的建设；应用发展目标，指5G技术在现代农业、智能制造和公共服务等行业领域的深度应用。将5G的扩散导向政策目标界定为完善标准与制度、建设5G体系、打造规模产业、开发5G应用和促进产学研协同五个子变量。其次，在政策工具维度，将5G的供给型政策工具界定为政府通过加强关键技术投入、5G人才培养，基础设施建设和公共平台服务等7类措施促进5G技术的成熟演进；将环境型政策工具诠释为政府通过税收优惠、金融支持、目标规划和法规管制等6类策略性服务营造5G产业蓬勃向上的发展环境；将需求型政策工具确定为通过政府采购、鼓励外包、示范推广、贸易管制等5项举措作用于市场，进而拉动市场需求，加快技术的应用落地。最后，在政策执行维度，将5G政策的发布机构分为四个层级，分别是省（直辖市）政府、省（直辖市）委办局、市政府和市委办局。
    二、5G政策来源及测度
    2.1 政策文本收集
    为全面获取并梳理全国各地方政府发布的5G政策文本，研究检索了多个政策文本来源：首先，在地方政府门户网站中以“5G”为关键词检索政策法规，其次，对国内知名政策文献数据库“北大法宝”（http://www.pkulaw.cn/）中含有“5G”关键词的政策文件进行检索；最后，将百度搜索引擎输出的“5G政策”检索结果作为核对、复查参照。最终确定了36份政策文本。
    2.2 政策编码
    为确保5G政策文本分析可信可靠，借鉴以往政策文献研究采用的质性编码方法两阶段展开：第一阶段，由课题组两位研究人员独立对政策文件预编码。第二阶段，课题组所有成员共同对预编码的结果进行审核与多轮研讨，最终形成643条政策条款编码，连同36份政策文本的属性数据（发布时间、文件标题、发布机构等）录入自建的政策数据库，作为量化分析依据。
    三、5G政策文件的总体特征
    3.1 政策节奏
    36份5G政策文件，涉及23个省市，时间跨度从2018年4月到2019年8月。
    3.2 政策类型
    按照政策文件内容与5G的相关性，将36份政策文件划分为核心文件和支撑文件两类。核心文件不仅标题涵盖“5G”或“第五代通信”字样，全文内容也都围绕5G网络建设及应用展开；支撑文件是指标题没有涉及“5G”，但政策内容中有相当篇幅提到将5G作为基础设施或支撑技术，推动区域某类应用或产业生态的发展。进一步根据政策文件标题性质，对36份文件按照政策文种分类，可以分为规划、行动计划、实施意见、工作要点、方案与政策措施、发展办法以及通知等8类，其中，23份核心政策文件主要以行动方案/计划、规划、实施意见为主，这主要与5G网络基础设施如基站、智慧杆塔的建设，涉及到新站选址、电力等配套资源跟进等问题，需要各级政府统筹公共资源、协调各部门目标有关。从整体规划到实施意见和行动方案都体现了省市各级政府对发展5G的殷切期盼和高度重视。13份支撑文件，内容聚焦于5G的重点应用，如超高清视频、智能网联汽车、虚拟现实等相关，主要以行动计划为主，这些支撑文件将为5G网络与应用的协同发展指明方向并提供落地保障。
    四、东中西部地区5G政策差异量化比较
    4.1 政策目标、工具差异
    从政策目标看，在完善标准、制度、5G体系和产学研协同方面，西部地区涉及的政策条目数量显著高于东部地区，在打造规模产业，开发5G应用方面，中部地区涉及的政策条目数量也显著高于东部地区。说明中、西部地区发布的政策文件对扩散导向型政策目标比东部地区强调得更多。但是东、中、西部地区涉及任务导向型的政策目标数量无显著差异，体现地方政府与中央政府在发展5G的任务目标上保持一致。
    对36份5G政策文本编码，不难发现，反映省级层面的5G政策结构呈现供给型政策工具偏多，环境型政策工具适中，需求型政策工具缺乏的特点，这在一定程度上体现出省市地方政府期望采用具有直接影响效果的政策工具来推动5G发展的意愿。进一步分类考察，供给型政策工具中针对5G网络建设应用的编码条目最多，这与2019年中国5G开始商用，各级政府较为关注5G网络设施建设目标的达成密切相关。涉及人才培养的条目最少，说明5G的后续人才培养还未引起各级政府的足够重视。环境型政策工具中，机制和保障措施条目占比最高，反映各级政府为推进5G建设，较为强调跨部门的协同保障。值得注意的是，供给型政策工具中的资金投入，以及环境型政策工具中的财务支持条目数量都较少，这与美国与韩国纷纷加大对5G产业的资金支持力度形成一定反差。此外，需求型政策工具中属于示范推广类的条目最多，反映出地方政府希望打造行业或领域样板，引领众多企业跟进的思路，而属于需求型政策工具的政府采购类目仅有一条涉及，凸显西部地区地方政府拉动需求，加快5G发展的决心。总体而言，东部地区推动5G发展最为积极，中部地区紧随，西部地区靠后。
    4.2 政策执行
    中部地区省级政府层面的政策力度高于东部省份，但在市级政府层面的政策力度显著小于东部地区，到了市级委办局层面，政策力度更是显著远小于东部地区。这从一个侧面反映出东部地区越偏向基层政府，推动5G的政策举措越多，体现东部各级政府自上而下的高度重视。值得注意的是，西部地区市级委办局层面的政策力度显著高于东部地区，这可能与西部地区用户旺盛的移动互联网接入需求有关。
    五、结论与政策建议
    就5G政策目标看，现阶段东、中、西各省市出台的5G政策以任务导向型目标为主，5G的网络建设与应用发展相对均衡，但是扩散导向型的政策目标相对不足，尤其是5G技术、应用、安全等标准规范和规章制度方面存在短板，促进5G生态体系构建和产学研协同上重视不够。相对而言，中部地区更为注重打造规模产业和开发5G应用。
    就5G政策工具看，东、中、西部省市政府发布的5G政策均呈现供给型政策工具过多，需求型政策工具严重不足的结构特点，反映出地方政府更多采用行政手段而非市场手段的政策措施来推动5G的发展。总体而言，东、中、西部地区有待进一步制订激励政策，开拓5G应用需求的广度和深度，加快5G建设步伐。
    就5G政策执行力度看，东部地区发布的5G政策数量明显多于中西部地区，且省、市两级政府机构都很重视，体现出东部经济发达地区希望通过5G商用部署，加快实体经济数字化、网络化和智能化转型升级的决心。西部地区部分城市也在加快步伐，期望通过5G网络建设满足网民对高速率、大带宽数据流量的需求。需要指出的是，当前我国还处于5G产业发展初期，各地区5G推进有先有后。为发挥我国在5G技术、标准等方面形成的竞争优势，更好地促进各地区5G均衡发展，提出如下政策建议：首先，完善5G需求型政策工具措施的使用。其次，加强市场手段在5G生态培育的应用。最后，因地制宜，因业施策制订区域5G发展政策。
    （作者单位：北京邮电大学和中国社会科学院工业经济研究所。《情报杂志》2020年第5期，中国社会科学网 闫琪/摘）