推动“十四五”期间低碳发展

    2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2020年中央经济工作会议也将做好碳达峰、碳中和作为2021年的一项工作重点。
    建立健全绿色低碳循环发展的经济体系
    2021年3月中央财经委员会第九次会议强调，我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。我国现代化建设是“五位一体”，其中生态文明建设是一个重要的方面。2021年4月30日，中共中央政治局第二十九次集体学习时确立了“双碳”在生态文明建设中的地位。习近平总书记强调，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。
    在生态环境领域，虽然碳排放的控制目标从“十二五”时期开始进入了我国的五年规划，我国在节能降耗过程中也协同实现了降碳的目标，但我们的政策工具和意识都没有把碳当做最重要的目标函数进行优化。自2021年起，我国生态文明建设进入了以降碳为重点的战略方向，今后我国相关政策工具、组织安排都将围绕这个目标进行。要建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，促进经济社会全面绿色转型，把实现减污降碳、协同增效作为全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构的调整。
    实现“双碳”目标面临艰巨任务
    在改革开放以来的8个“五年计划”中，有6个“五年计划”的碳强度降幅在10%以上，取得了巨大的减排成果。未来要实现碳中和，需要碳强度降幅每年都在10%，这个任务是很艰巨的。有多个研究团队就实现“3060目标”进行了分析，总的来说，我国将经历三个阶段，即2030年前碳达峰；2031—2035年平稳过渡，从强度控制转向总量控制，调整政策工具；2036—2050年加速减排；最后十年攻坚。
    2021年10月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的工作原则。特别强调，要处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。
    国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》中提出，将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，重点实施“碳达峰十大行动”，分别为能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动等。2021年中央经济工作会议也对这一年我国推动碳达峰、碳中和的工作做了回顾和总结，并提出要正确认识和把握碳达峰碳中和，强调要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。这些对实际工作的影响是非常巨大的。
    认识和把握碳达峰、碳中和的难点问题
    第一，我国正处在工业化、现代化过程中，对钢铁、水泥、大宗工业品的需求依旧旺盛，这决定了我国经济的高碳特征。大宗产品产量全球第一。我国过去的经济增长也是在能耗和碳排放都增长的基础之上实现的。房地产经济是我国目前发展阶段一个很显著的特点，这属于钢筋混凝土经济。如果不精确控制房地产发展，而是按照现在的趋势向前发展，最后十年累积的建筑面积将超过合理建筑面积，需要多消耗10几亿吨钢材、40多亿吨水泥，相当于多排放50亿吨左右的二氧化碳。而如果把它控制在合理水平，那么碳排放就会减下去。可以说，结构调整和发展方式对我们排放的影响是极其巨大的。
    第二，我国能源结构是富煤、少气、缺油。我国对外依存主要在资源，特别是能源资源的依存上。偏煤的能源结构导致我们排放量很大。从长期来看，一定是可再生能源替代传统化石能源，在这个过程中天然气会扮演非常重要的角色。煤和石油在今后五年会先后达峰，我国能源结构也会逐步调整。
    第三，由于发展水平不同，在区域结构方面因地制宜做好地方减排的规划部署落实是比较困难的。
    第四，我们希望利用清洁能源，但清洁能源成本高，要将成本公平分摊到全社会。这就需要理顺碳减排成本分担机制，才能使碳达峰碳中和工作顺利推进。
    针对上述四个难点，我国的政策有以下着力点：一是要在调整经济产业结构上提高碳的生产力，能源结构如果不是偏重，而是偏轻、偏高精，那么碳市场就提高。二要优化能源结构，构建现代能源体系。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高清洁能源占比，在这方面我国应充分发挥自身优势。三要建立匹配的发展定位，形成灵活互补的区域减排格局。有些地方的碳已经达峰，但有些地方还有发展的重任，控制排放难度会大一些。四要完善碳减排分担机制，包括碳定价、碳税等方面。
    （作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长。本文根据高世楫在“财经战略年会2021暨庆祝中国社会科学院财经战略研究院成立十周年大会”发言整理。中国社会科学网 闫琪/整理）