【理上网来·热点解析】加快简政放权 服务经济社会发展——进一步推进许可和认证两种制度整合优化

     2017年开年以来，中央政府为落实2016年中央经济工作会议精神和十八届六中全会关于深化改革创新做出的重大部署，要求各级政府按照“简政放权、放管结合、优化服务”原则，继续减少行政许可,更多采信认证认可等第三方机构评价结果，加快政府职能转变，努力建设服务型政府，更好更快地服务经济社会发展。
    我国许可和认证两种制度并存的主要弊端
    行政许可制度是计划经济时代产物，是政府在管理经济、社会文化事务方面,设计的一种法律制度和管理方式。认证制度是一项适应市场经济发展需要、可有效提升政府效能的第三方社会评价制度体系，按强制程度分为自愿性认证和强制性认证两种。当前我国行政许可和认证两种制度虽然得到了一定程度整合，但仍然存在一些问题。在产品质量安全、社会公共服务和对外进出口等重要经济社会领域，存在整合乏力、优化不足等突出问题；在产品、服务和管理体系等领域中认证认可手段还没有全面实施。同时，由于我国大量强制性标准还未能上升到较高法律层级，使得“产品认证”结果缺少法规保障，而显得效力不足。目前许可和认证两种制度在我国并存带来一些主要弊端如下：
    一是生产许可和强制性认证这两套制度功能相近，交叉重复，给企业带来很大负担。一方面，企业必须获得产品生产许可证才能准许生产；另一方面，企业产品又需要通过强制性认证才能进入市场流通领域。这两种制度实质上都对同一种产品质量安全进行合格评价的，这种重复评价现象导致许多企业苦不堪言。企业为了获得许可和认证，既要花费大量时间，又要付出许多财力，给自身带来沉重负担。
    二是许可和认证两种制度并存，增加了政府机构的行政成本。这两种并存的制度体系运行都需要一定的机构、经费和人员编制作为依托，而且两种运转体系相互独立，因此必然会在客观上增加行政成本。
    三是自愿性认证与政府优惠政策、招投标资质等文件要求存在挂钩现象，具有“隐性”强制性认证特点。一些政府部门或行业采用自定的准入规则，这些“潜规则”实际上是既非许可、又非认证，具有“隐性强制”特点，它们与关联企业形成了“利益套娃”关系，使企业自愿性认证变成“强制性”认证。这样做，既不合法，又增加了企业负担。
    推进许可和认证两种制度整合的对策建议
    为进一步推动简政放权，提高行政效能，更加优质高效地服务经济社会发展，必须加快实现行政许可与第三方认证制度的有效整合。改革的具体方向如下：一是除了必须保留的行政许可项目外，可用强制性认证来逐步代替行政许可。二是当某类产品强制性认证条件比较完善时,便可立即取消该项行政许可。三是对其他必须保留行政许可的产品，也应该有并轨时间表。推进许可和认证两种制度整合的具体建议如下：
    （一）加强信用社会制度建设，提高执法有效性。加强社会信用建设，可以为减少行政许可、有效提升认证公信力奠定良好的社会基础。国外认证制度已存有上百年历史，主要依靠信用社会制度来支撑和发展。我国认证领域法治“软化”，人情执法、社会信用缺失等现象严重，还存有一批“行政许可”性质的达标、评比等合格评价活动。为此，要尽快建立统一的认证认可法律制度和执法机制，加大认证执法打假力度，完善社会信用体系，提高执法有效性。
    （二）整合行政资源，不断发展现有的认证认可联动工作机制。应尽快使政府从集“审批、评价、监督”于一身的直接管理者转变为以“制定政策、采信第三方结果、后续监管”为主的间接管理者，提高政府宏观管理效能，降低行政成本。为此，要整合行政资源，按照“统一管理，共同实施”原则，建立更加广泛的认证认可联动工作机制。加大采信力度，健全社会采信机制；加大部门协调力度，与相关部委共同推进国家重点领域认证工作；加大区域联动力度，健全地方联合机制，鼓励地方政府减少行政许可事项。
    （三）进一步简政放权，积极培育现代认证服务业。加快整合我国各类“官办”检验、检测和认证机构，逐步推进行业协会与行政机关脱钩，促进现代认证服务业发展。一要完善行业自律机制。健全自律激励机制，完善人员注册制度。二要推进从业机构品牌建设。积极营造公平竞争、多元发展的市场环境，加强认证行业文化建设。三要提升认证检测机构评价能力。提高认证检测水平，保障认证检测结果有效性。四要全面提升从业队伍素质，完善从业人员资质评定制度。
    （四）加强认证服务基础建设，全面提升认证技术支撑能力。深入实施认证科技发展战略，提高认证技术支撑保障能力。积极制订认证标准化方案，加快实现认证标准化自主创新突破。完善认证检验方法类标准的验证体系，提升认证检验标准化水平。加快认证数据库与决策支持系统的建设，全面提升信息化水平。同时，应扩大认证技术国际交流，扩大我国认证认可的国际影响力，推动我国自主研发标准成为国际标准。
    作者陈安国系中国人民大学食品安全治理协同创新中心高级研究员、国际学院教授、中国方案研究院副院长,国家行政学院生态文明研究中心副主任；梁洁系中国矿业大学(北京)文法学院博士