对事业单位“公益属性”仍有模糊认识

    在全面深化改革过程中，事业单位改革事关科教文卫体等社会各个领域，是难啃的骨头。难啃的原因是一直没有对事业单位从政府与社会关系的范畴来做出清晰统一的定位，局限于政府与市场关系视角，从部门领域来各自定位，只是大致解决了“事业”与“产业”的方向区分，对于“事业”怎么办，模糊地归为政府责任，由此产生了不少认识误区。如果不澄清这些模糊认识，既会束缚事业单位发展，也会加大财政负担，公益服务的效率也会受损。
    误区一：误读“强化公益属性”。强化公益属性是一个社会视角，从宏观管理来看，应指结果，而非过程；是指功能，而非要素。要求事业单位更好地提供公益服务，并以此为目标，而不应是对每个事业单位微观活动的限制。公益属性内涵着不以营利为目的，但并非不能有经营活动。筹集从事公益服务所需资金，可以是政府拨款、社会捐赠，还可以是经营收益。将强化事业单位公益服务的功能，简单理解为禁止经营活动，政府宏观管理就会落入缘木求鱼的境地。
    公益属性是事业单位存在的法理基础。事业单位存在的合理性就是基于公益服务的提供。公益属性区别于行政性、市场性，所以公益属性的功能需要与之匹配的组织来实现。承担行政职能或者从事生产经营活动追逐利润的单位，都应排除在公益事业单位体系外。不应只看其登记的单位性质，而应看其实质。只有以提供公益服务为目标的单位，才属于公益类事业单位。科研院所、教育机构、医疗机构、文化机构等可以是事业，即社会化；也可以是产业，即市场化。这需要具体情况具体对待，不能一概而论，一刀切，不能一律都要求强化公益属性。
    误区二：坚持公益属性就不得从事经营活动。从国际惯例看，各国都对公益组织进行了一些限制，主要是禁止分配经营活动的盈利。其含义是：第一，公益组织是非营利的，并不是说公益组织不能从事经营活动，而是其所得盈利必须用于公益。第二，公益组织也可以盈利，但是它不能将利润在投资者及其成员之间进行分配，而是继续用于公益活动。第三，对公益组织的营利活动进行限制，主要是通过税收政策等进行间接限定，以此确保其公益性。也就是说，只要将所得收益用于公益事业且不与营利企业竞争，公益组织就可以从事与其目标相关或无关的经营活动或商业活动。第四，国外公益组织的收入来源是多元化的，包括政府资助、经营收入、捐赠收入等，而且经营收入是欧美国家的公益组织收入的最大来源，它包括服务收费、商业经营等多种形式。在美国、日本等国家，公益组织的经营收入来源日益增多。以美国非营利组织为例，其收入来源结构为经营收入约占52%，政府资助约占30%，剩余19%左右资金属于捐赠收入。
    基于此，我们认为中国特色公益服务体系，应以实现社会公益为目标，以政府为主导，事业单位为主体，社会力量广泛参与，市场机制作用充分发挥，公共服务的提供主体不应局限于事业单位，更不能拘泥于完全由政府提供，应采取多主体、多样化服务的提供方式。在人民美好生活需要日益增长的今天，重塑公共服务微观基础，事业单位的改革至关重要。
    误区三：事业单位不能收费养人。这其中的关键是收什么费，养什么人。事业单位没有用人自主权，甚至有“国家用人”而不是“单位用人”的提法。所谓国家用人，就是事业单位入门难，出门更难，用人基本没有正常的退出机制，所以宏观上就出现了“养人”现象，这是体制性问题。随着社会事业的发展，以及人员更替的需要，在编制内人员进、出都难的僵化管理体制下，事业单位的社会化招聘日渐增多，增大了选人用人的灵活性，有利于更好地发展社会事业，但这部分经费不在财政保障范围内，只能由事业单位自行解决。这样的收费养人是改革不到位的结果。行政机关不能靠收费养人，而事业单位应当区别对待。
    误区四：将分类管理理解成行政化管理的细化。从现有属性看，公益一类和二类的区别只是财政保障程度的区分，而没有从整体的角度，从体制机制上理顺并确定政府与不同类型事业单位的关系。如公益二类在财政部分保障的条件下，如何更好地提供公益服务？作为独立的事业法人，与其他类型事业单位有哪些权利和义务上的差异？与政府的关系有何不同？应实行什么样的管理体制？诸如此类，都应当明确，不宜一锅煮。事业单位的分类改革还需要进一步深化、细化、科学化。大而化之的分类，将滞延整个事业单位改革。
    （作者分别为中国财政科学研究院院长、中国财政科学研究院研究员）