“减量发展”：首都开启高质量发展的新航标

    三是有序增减以“紧缩空间”。一方面，划定城市“绿线、蓝线、紫线和黄线”，将市域空间划分为“集中建设区”“限制建设区”和“生态控制区”，实现“四线三区”的全域空间管制，有效促成市域“一核一主一副、两轴多点一区”的空间发展结构。另一方面，在全域管控基础上实施分区减量，“限制建设区”内优先腾退集体产业用地，持之以恒拆除违法建筑，逐步开展宅基地的整理；“集中建设区”内有序推动旧村落有机更新，逐步开展低效工业用地的整理与改造，结合产业更新补齐设施欠账。总之，通过科学划定“四线三区”，并以此为蓝本推动城市合理增长与城乡建设用地分区减量，形成紧缩有序的城市空间结构。
    落实“减量发展”的政策建议
    一是建立目标管理评估机制。落实目标，分解全市城乡建设用地减量目标至各区。以全市城乡建设用地近期减量规划为依据，根据全市以及各区剩余资源情况，以“供减挂钩”为原则，分解减量任务。依据“四线三区”全域管控要求，科学划定各区减量重点区域。分类施策，结合非首都功能疏解、人口管控以及首都环境治理工作开展各类城乡建设用地减量。年度评估，减量年度任务作为考核各区减量工作的基础与依据。
    二是减量实施倒逼机制。围绕减量目标，明确减量实施标准、规范规划编制办法之外，应加强源头治理，严格限制“集中建设区”外存量改造和新增建设用地，倒逼“集中建设区”外建设用地减量。具体措施有：禁止改造倒逼减量，全面禁止“集中建设区”外待减量用地的存量更新；严控新增倒逼减量，严控“集中建设区”外新增城乡建设；严控新增保障重要设施，集中建设区外仅安排必要的乡村建设用地、线性工程、重大基础设施和特殊用地。
    三是创新规划管理机制。针对实施体系中的规划管理环节，充分发挥规划、国土机构合并后的综合效能。根据减量目标，创新规划管理机制，在“两图合一”基础上，以乡镇为单元，搭建“两规合一”的规划编制体系；构建“控制性详细规划+土地整治规划+增减挂钩规划”的“规划编制体系，整合相关规划，明确工作重点与责权，搭建融合平台落实减量工作；完善相关奖励机制，提高各区实施减量发展的积极性。各区可对拆旧后形成的占补平衡指标进行收购，在区级层面构建规划统筹机制。
    “减量发展”是北京在发展方式深刻变革的国家战略引导下的主动担当，更是开启新时代首都现代化建设、追逐高质量发展的新航标。北京将通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”，形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式。北京减量发展是倒逼经济发展方式转变的重大改革，是贯彻落实北京新一轮总规的必要途径，旨在用较少资源与合理结构支撑经济社会可持续发展。为此，必须在持续提高全社会劳动生产率和地均产出率的同时，加大在土地制度、财税体系、投融资体制等领域综合配套改革力度，还应考虑政府财政平衡，加强顶层设计，积极稳妥推进。
    （作者分别为首都经济贸易大学特大城市研究院院长、国务院参事，中国科学院地理科学与资源研究所副研究员）
    关键词解
    绿线、蓝线、紫线、黄线
    依据2013年发布的《国家新型城镇化规划》，“四线”分别为：“绿线”为城市各类绿地范围的控制线；“蓝线”为在城市规划中确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线；“紫线”为国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线,以及城市历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线；“黄线”为对城市发展全局有影响、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。
    以“四线”替代“城市开发边界和生态红线”，更易操作，更能在控规和城市设计层面落实，更易接受市民的监督与参与。（王鹏）

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