中央、地方与企业：财政体制改革40年

    中国经济体制改革已经走过40个年头。改革开放40年来,按照可比价格计算,中国国内生产总值年均增长约9.5%。今天,中国已经成为世界第二大经济体、第一大工业国,这是改革开放带来的巨大红利和成就。财政体制改革作为中国经济体制改革的重要一环,发挥了以制度创新助推经济发展的积极作用。40年财政体制改革走过的历程,是对中央、地方与企业之间权责匹配的财政体制建设循序渐进的不断探索。
    从“统收统支”到“分灶吃饭”
    20世纪70年代末,缘于市场走向改革的序幕在1978年召开的党的十一届三中全会上徐徐拉开。对市场经济运行还非常陌生的中国,先从推行农村家庭联产承包责任制开始,探索农村发展之路。这一制度把农民的劳作与获利直接挂钩,极大地激发了农民的生产积极性,农业生产实现了快速增长。
    在农村领域的改革效应很快走向城市。因为社会主义的经济基础是公有制经济,在城市,公有制经济主体就是国营企业,所以1979年,我国在城市率先从国家同国营企业的再分配关系开始改革。由此,国营企业原来实行的利润统统上缴财政、所需资金由财政提供的分配模式开始被打破,取而代之的是国家同国营企业实行不同形式的利润分成制度,这极大地激发了国营企业的生产积极性,企业上缴的利润和留利都大幅增加。为适应改革开放的需要,政府间的财政分配关系也需要改革。于是在1980年,我国实行了“划分收支,分级包干”,俗称“分灶吃饭”的财政体制。这次财政体制改革,改变了计划经济时期长期实施的“统收统支”体制,是实施财政分权体制的开端。
    “划分税种、核定收支、分级包干”
    20世纪80年代,我国处于改革开放初期,财政理论探索和改革实践都在进行,整个经济体制还处在由计划经济向有计划的商品经济转轨过程中。这一思路体现在财政体制改革上,最为明显的改革措施就是1983年“利改税”第一步和1984年“利改税”第二步。实施这样的改革,是由整个经济体制转轨所决定的。在计划经济体制下,国家是按所有者的身份参与国营企业利润的分配,国家统一实行“所有权、经营权和分配权”。改革开放进行“三权分离”的改革,把国家参与国营企业的利润分配,改为国营企业向国家上缴税收。国家以所有者的身份向国营企业征税,国营企业以相对独立的生产经营者的身份向国家纳税。这不同于1980年国家实行的“分灶吃饭”、按不同隶属关系参与国营企业利润分配的体制。1985年,我国实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制改革。这是我国第一次按税种来划分收支,尽管此后遇到一些波折,但基于财政分权的思路对财政体制进行改革的做法,与经济体制改革的进程是相适应的。
    “事权与财权相统一”
    1979年实施利润分成制改革时,首都钢铁公司(以下简称“首钢”)同中央政府签订定额承包经营责任制合同。结果,一方面,首钢的利润以年均20%的速度增长,留利大幅度增加。这既增加了企业的投资规模,也大幅提升了职工收入。另一方面,中央政府也获得了稳定增长的利润。这一改革成果极大地促进了财政体制的进一步改革,即1988年我国实行的“财政包干”体制改革。
    1988年财政改革的初衷,是让政府的财政收入保持稳定增长的态势。但没有料到,国营企业利润增长的速度远远超过财政收入的增长速度,使得财政收入占GDP的比重持续降低。财政扩权改革导致中央政府的财力相对萎缩。从20世纪80年代末期到90年代初期,全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重,即“两个比重”不断下降。理论界展开了振兴财政的大讨论,为实施“分税制”改革作理论上的论证。
    

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