完善国有金融资本管理的顶层设计

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    虽然多个机构管理国有金融资本，但对出资人职责缺少明确授权，管理权责边界不清晰的情况持续存在，由此引发的问题是，微观方面出资人在金融机构公司治理中无法发挥作用，容易形成内部人控制，宏观方面国有金融资本功能不能最大化发挥。
    《指导意见》首次明确了国有金融资本的集中统一授权管理、财政部门履行国有金融资本出资人职责、国有金融资产管理要从“管企业”向“管资本”转变，并对相关问题提出了明确的解决方案。
    近日，中共中央、国务院公布了《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），从总体要求、完善国有金融资本管理体制、优化国有金融资本管理制度、促进国有金融机构持续健康经营、加强党对国有金融机构的领导、协同推进强化落实6个方面提出26条意见。这是全面贯彻落实党的十九大和第五次全国金融工作会议精神的重大举措，也是做好新时代国有金融资本管理的顶层设计。
    着力解决我国国有金融资本管理中的突出问题
    虽然近年来我国国有金融资本管理取得了一系列进展，如国有金融资本管理的委托代理关系逐步建立，逐步从“行政化”方式向“市场化”方式转变，更加注重和强调“管资本”，但正如《指导意见》所指出的那样，“当前国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等矛盾和问题”。
    国有金融资本管理部门职责不明。国有金融资本虽然属于国有资本，但其又不同于其他国有资本。2003年，中央明确由财政部按规定管理国有金融资产，并在年底成立中央汇金公司，由其根据国务院授权，代表国家依法行使对国有商业银行等重点金融企业出资人的权利和义务。中央汇金公司不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动。此后财政部虽然继续管理国有金融资产但其并非出资人，中间存在一定的问题。银监会也于2003年成立，标志着金融监管架构的完善，但金融监管并不履行出资人监管职责。如此一来，在中央层面，财政部、人民银行、银保监会、证监会、中央汇金公司都是国有金融资本的管理主体；在地方层面，财政部门、国资委、金融办、投资运营公司等都参与国有金融资本的管理。虽然多个机构管理国有金融资本，但对出资人职责缺少明确授权，管理权责边界不清晰的情况持续存在，由此引发的问题是，微观方面出资人在金融机构公司治理中无法发挥作用，容易形成内部人控制，宏观方面国有金融资本功能不能最大化发挥。
    国有金融资本布局结构需调整优化。我国金融机构中国有金融资本占比较高。就整个金融业来看，2017年末，中央汇金公司管理的国有金融资本为4.1万亿元，控股参股银行、证券公司、保险公司和综合性金融机构17家，资产总额112万亿元。其中，中央汇金公司持有其参股控股的11家上市公司的股票市值为3.1万亿元，在6.7万亿元总市值中的占比为46.3%。如果再考虑非金融国有企业及政府机构持有的国有金融股，则金融行业中国有金融资本占比更大。就资产规模最大的金融行业银行业来看，在24家中央金融企业中，除交行以外国有股份比例都不低于57%；在上市商业银行中，第一大股东为国有机构或者法人的比例占65%；大型国有商业银行和全国性股份制银行中，国有股份在前十大股东中的占比均值高于50%。国有金融资本占比过高，但实际上国有金融资本出资人监管缺位，其他股东也难以对国有股起到有效的制衡作用，不利于金融机构提高决策的科学性。国有金融资本较多地配置在银行业，也不利于多层次资本市场的健康发展，不利于提高直接融资比重，从而对经济高质量发展也会带来不利影响。
    国有金融资本管理缺少专门的法律法规和管理制度。目前，虽然对国有金融资本基础管理、金融企业绩效评价和薪酬管理、国有金融资本经营预算等管理制度日趋健全，但总体而言国有金融资本缺少全面、统一、完善的管理制度，相对较为松散，基础管理制度缺失问题突出。地方国有金融资本的管理规则标准差异较大，管理模式不统一，也缺少系统的制度规范。制度的缺失直接导致部分国有金融机构战略不清，偏离主业，盲目扩张，在缺少风险防火墙机制的情况下盲目开展产融结合，片面追求多牌照经营，埋下金融安全隐患。
    建立健全国有金融资本管理的“四梁八柱”
    《指导意见》意在“建立健全国有金融资本管理的‘四梁八柱’，优化国有金融资本战略布局，理顺国有金融资本管理体制，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务”，首次明确了国有金融资本的集中统一授权管理、财政部门履行国有金融资本出资人职责、国有金融资产管理要从“管企业”向“管资本”转变，并对相关问题提出了明确的解决方案。
    国有金融资本实行一个部门集中统一管理。“国有金融资本属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有金融资本所有权。国务院和地方政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责。按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责”。这进一步明晰了国有金融资本的委托代理关系，国有金融资本采用集中统一的出资人管理模式，为解决多个部门管理国有金融资本导致实际运行中“所有者代表缺位”、财政部门管理国有金融资产“师出无名”的问题奠定了基础，更有利于实现国家财权统一以及发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
    优化国有金融资本的配置格局。“统筹规划国有金融资本战略布局，适应经济发展需要，有进有退、有所为有所不为，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一”。国有金融资本在金融领域的控制力不是单一靠数量来实现的。优化国有金融资本的布局，有利于解决国有金融资本在竞争性行业分布较多而在金融基础设施领域投入不足，在银行业配置较多而在非银行金融机构配置较少的问题，也有利于提高国有金融资本的配置效率，发挥国有金融资本在金融领域的主导作用，增强金融服务实体经济的能力。
    建立健全国有金融资本管理法律法规和管理制度。针对国有金融资本管理法律法规缺失的问题，《指导意见》也进行了明确要求，“制定出台国有金融资本管理法律法规，明晰出资人的法律地位，实现权由法授、权责法定”，“完善国有金融资本管理体制，根据统一规制、分级管理的原则，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度”，履行国有金融资本出资人职责的机构应“按照相关法律法规，逐步建立管理权力和责任清单”，“建立健全全流程、全覆盖的国有金融资本基础管理体系，完善产权登记、产权评估、产权转让等管理制度”，“建立统一的国有金融资本统计监测和报告制度”。最终通过完善的法律法规和基础管理制度为国有金融资本管理提供制度保障，提高国有金融资本管理的法制建设水平。
    贯彻落实《指导意见》需关注的重点工作
    为贯彻落实好《指导意见》，除了需要加强党对国有金融机构的领导，把党建各项要求贯彻落实到位外，还需要重点关注以下几个方面的工作。
    建立健全法律法规和管理制度并有效执行。《指导意见》明确提出加强国有金融资本管理的法制建设，提出优化国有金融资本管理制度，包括基础管理制度、经营预算管理制度等，并对制度执行提出了明确要求。这是完善国有金融资本管理的保障，也是出资人履行出资职责，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，明晰国有金融机构权利和责任，国务院和地方政府对履行出资人职责机构进行履职监督的基础，需要作为重点工作积极稳妥开展，不断强化制度建设，真正实现权由法授、权责法定，以有效的制度来规范国有金融资本管理。
    处理好国有金融资本管理的几组关系。一是国有金融资本规模与效率的关系。国有金融资本在金融领域保持主导地位，保持必要的控制力，并非单一的数量方面的要求，也不是要过多占用国有金融资本，更重要的是提高国有金融资本效益，提高国有金融机构活力、竞争力和可持续发展能力。二是国有金融资本和非国有资本的关系。《指导意见》对国有金融资本带来不少机遇，引导国有金融机构回归本源，提高国有金融资本的配置效率。随着对民营资本、外资进入国有金融机构的准入限制减少，这一点在银保监会的《商业银行股权管理暂行办法》中已经有所体现，对民营资本、外资进入金融机构也是利好。这就要求在保持国有金融资本在金融领域的主导地位，保持国家对重点金融机构的控制力的同时，也要按照党的十九大提出的“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，合理引导民营资本、外资进入金融领域尤其是竞争性金融领域的国有金融机构，丰富金融领域的资本来源。三是国有金融资本出资人管理责任和人民银行、金融监管部门的分工协作关系。国有金融资本的出资人履行出资人职责，承担国有金融资本的保值增值责任，人民银行实施货币政策调控和宏观审慎监管，金融监管部门对各类金融机构进行市场化监管，各个部门的职责边界要厘清，既要按照各自的职责做好监管、保障各自的独立性，也要做好沟通协调和信息共享，加强协同配合，形成合力，共同管理好国有金融资本。
    综合国内经济金融形势和未来趋势做好统筹协调。在落实《指导意见》的过程中，从微观方面，要把深化金融机构股份制改革，健全公司法人治理结构，推动国有金融机构回归本源、专注主业落到实处，促进国有金融机构持续健康发展；从宏观方面，要综合深化供给侧结构性改革，深化金融体制改革，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展，国家扩大金融业对外开放，维护金融安全和国家安全等多种因素，统筹谋划，协同推进，以更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。