深化外商投资准入负面清单的配套改革

    （作者系中山大学粤港澳发展研究院、自贸区综合研究院助理研究员 朱煜 ）
        近期，国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，分别是第二版全国适用、第五版自贸试验区适用的外商投资准入负面清单。
    2018年版自由贸易试验区负面清单，在全国负面清单开放措施基础上，在更多领域试点取消或放宽外资准入限制。总体来看，自贸试验区的负面清单比全国的负面清单开放力度大，不仅缩短了清单长度，更重要的是推动了一些重点领域的开放，比如农业领域、采矿领域、文化领域、增值电信领域。
    对外资实行“准入前国民待遇加负面清单管理”制度是“牵一发动全身”的根本性变革，开放模式从准入阶段改变后，对后续环节的商事登记、投资审批、企业服务（包括税收、信贷、跨境金融服务、产业政策的国民待遇）等管理理念和监管行为提出新挑战，扩大对外资开放的同时，无形中倒逼政府管理模式的转型。因此，外资管理体制改革是一项系统性工程，放宽外资市场准入仅是开端，还需围绕负面清单深化准入后环节的配套改革，推动外资体制改革系统集成。
    一要充分做好各类负面清单的衔接。我国目前正实行的负面清单不止一种，需做好外商投资准入负面清单、市场准入负面清单、政府核准的投资项目目录的规则衔接和备案系统的信息共享与互联互通，对负面清单文本的行业分类、具体条目宜用国际通行标准，形成完整的市场准入清单管理体系，避免政策碎片化导致文本搜索、解读时间成本高。
    二要大力推动“证照分离”和“照后减证”改革，解决外资准入后准营的效率问题。营业执照和经营许可证是企业进入市场、获准营业的“两道门”。目前商事登记制度改革已完成“多证合一、先照后证”阶段性任务，但企业经过注册登记后拿到营业执照，还是要办理相关许可证才能开展相关经营活动。需加快“证照分离、照后减证”改革步伐，推动“审批与监管分离”的相对集中行政许可权改革，将更多分散于各职能部门的后置审批事项集中起来，由行政审批局统一行使一级地方政府的所有审批权力。同时按取消、备案、告知承诺、强化监管分类列出涉企证件清单。
    三要放权、简政、服务“三管齐下”，攻克投资审批制度堡垒。目前，我国对企业投资项目实行核准制和备案制两种管理方式，对属于《政府核准的投资项目目录》内的项目实行核准制。这种注重事前审批的管理模式既创造了寻租空间，也滋生了大量投资审批中介服务环节多、效率低、收费乱和垄断性强等现象。因此，投资审批制度成为了投资领域改革的坚硬堡垒，也成为了外商感知国内营商环境优劣的直接渠道。需按内外资同等待遇原则，进一步取消或下放企业投资审批事项，规范投资审批中介服务行为，精简投资项目前置审批流程，对保留的审批事项进一步提高核准流程标准化、信息化和可预期性。
    四要结合金融开放进程，突破外商直接投资的跨境资金流动障碍。投资往往伴随大量资金流动，吸引高质量外资对当前的外汇管理制度、资本项目可自由流动、人民币国际化水平提出了更高要求。对外资而言，在华经营的利润转移便利性是其投资的重要因素。扩大金融业对外开放除了放宽股比限制、业务范围、高管要求外，也需针对外资迫切需求，进一步完善我国金融服务基础设施和资本流动穿透式监管模式，探索长臂管理的本外币跨境流动实时动态监测监控机制，试点限额内资本项下自由流动，加快跨国公司跨境双向人民币资金池、集中收付等跨境人民币业务复制推广工作。
    对外资具有含金量的开放措施，是对涉及国家经济安全的战略性产业在准入阶段利用负面清单加以限制和禁止外，准入后对外资企业在信贷额度、产业政策补贴、科研资助、技术转让、知识产权保护、市场运行监管等方面需给予完全国民待遇，对国企、民企、外企“一视同仁”。
    面对我国要素成本提升和外资“高端回流、低端分流”转移趋势，庞大的市场固然是重要的引资优势，但更需通过制度创新提升我国营商环境对外资的吸引力。这才是党的十九大报告提出“加快形成全面开放新格局”，提升利用外资水平的内涵所在。