“三权分置”：推动农业农村现代化的制度基础

执笔：宁夏社会科学院理论研究中心李禄胜
    土地问题是“三农”问题的重中之重。党的十八大以来，中央从党和国家全局高度，对深化农村土地产权制度改革作出了一系列部署安排。党的十九大报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置’制度。”今年“中央一号文件”在深化农村土地制度改革方面提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。完善“三权分置”是推进农业农村现代化的制度基础。
    “三权分置”改革带来的红利
    一是构建新型农业经营体系。深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”并行，着力推进农业现代化，是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。这符合生产关系适应生产力发展的客观规律，增强了农村基本经营制度的活力。有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于整合土地资源，促进土地资源合理开发，构建新型农业经营体系，加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用；有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。
    二是促进农村社会和谐与农业基础地位的稳固。改革开放初期，我国农村实行家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了广大农民的劳动热情，使温饱问题得以有效解决，农村改革取得巨大成就。目前，深化农村土地制度改革，“三权分置”维护集体所有权、保证家庭承包权、流转土地经营权，体现了现阶段绝大多数农村人口非农就业、进城创收的基本需求。推进农村土地“三权分置”，既能满足农户对于土地权益的渴求，又能维护农村土地的集体所有权性质，还顺应了农业生产效率的提升，能够最大限度地促进农户安居乐业、农村和谐稳定和农业基础稳固，符合农民根本利益诉求。
    三是提高农业经营效率，解除了农民流转土地的后顾之忧。目前，我区农村土地细碎化问题比较严重，南部山区有些农村移民搬迁以及大批农村劳动力外出务工，农村空心化现象十分普遍，农地大量闲置，如何提升土地经营效率成为一个现实选择。通过“三权分置”改革，可以让农民放心地把土地流转出去，获得土地租金收益。与此同时，“三权分置”使农民在退出土地之后也有了最大的保障，其制度安排让农民能安心进城务工经商而不必担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人，则有可能获得土地权利。土地承包权和经营权分离，可以很好地解决农村土地适度规模经营，改变农村土地碎片化经营方式，避免土地撂荒，使绿色集约型现代农业成为可能，从而提升土地产出率。集约型经营，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，把村民从土地中解放出来，加快农村产业发展，增加农民收入，加快脱贫步伐，同时彻底消除农民流转土地的后顾之忧。
    多层面发力推动“三权分置”
    目前，我区农地“三权分置”制度框架虽已初步确立，但还存在“三权”界限不清、权利义务不明确、土地流转机制不够健全等许多需要解决的问题。在实践过程中，怎样才能健全相关配套制度，促进经营权抵押、担保等权能更好地发挥作用；怎样才能促进土地资源合理配置、推动适度规模经营发展等，还需不断探索。
    首先，要通过确权颁证，让农民吃上“定心丸”。实地勘测，摸清家底，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体资产的所有权、使用权的产权明晰是农村土地改革的当务之急。通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限。强化农户土地承包权的物权效力，使农民能够放心流转土地，经营主体安心经营农业产业。在实际工作中，当前在土地经营权流转方面，有不少农民心存顾虑，主要是担心将土地租给他人经营久而久之就“既成事实”了，有了许多心理障碍，宁肯撂荒也不愿意流转。因此，各级实施部门做好农地确权登记颁证工作，稳定土地承包关系已成为深化农村改革的重点。
    其次，要因地制宜推进改革，扶持新型经营主体，发展适度规模经营。各地要结合农业生产的现状稳步推进土地经营权流转，利用多种形式让群众了解和掌握各项政策，因地制宜地选择规模经营方式，不搞行政命令。农民合作社、家庭农场等各类新型经营主体是建设现代农业的主要力量。在“三权分置”的制度框架下，着力构建新型经营主体政策扶持体系，引导金融机构合理调配信贷资源，建立农业信贷担保体系，形成对新型经营主体扶持力度，更好地引领经营主体发育壮大，提升发展质量。要密切关注在“三权分置”实践中出现的新情况新问题，要及时推广在实践中不断总结出来的典型经验和做法，发挥典型的示范效应。要建立科学的评价体系，循序渐进推动农业规模经营。
    第三，要进一步健全服务体系，让农地流转规范有序。经营者可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。但一方面是农民想把土地流转出去却苦于没有信息渠道，另一方面则是经营主体流转不到合适的土地。因此，建立农村产权交易市场可使供需双方的信息有效对接，加强流转合同管理，推广使用标准流转合同文本；探索建立土地流转履约保证保险，促进土地规范有序流转，加强监管，减少土地纠纷，保障流转双方合法权益。

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