持续深化“放管服”改革

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    当前，各地积极探索推进“放管服”改革，并已取得了很大成绩。在肯定各地探索成绩与经验的基础上，我们也应该正视改革遇到的深层次问题与挑战，并采取切实可行的应对措施。一是继续完善数字平台治理，建立跨部门跨层级跨地区的数字平台治理体制。二是统筹协调整体设计，变“多个环节”为“一件事”。三是加强事中事后监管，使“放管服”改革得以持续和深化。四是个别地方还需进一步克服部门本位主义。
    为全面深化“放管服”改革，2018年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，2018年6月22日，国务院办公厅印发了《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》。在肯定各地探索成绩与经验的基础上，我们也应该正视改革遇到的深层次问题与挑战，并采取切实可行的应对措施。
    继续完善数字平台治理体制。“放管服”改革的深化，需要全面打破信息孤岛、打通数据壁垒，实现政府部门间数据共享，建立强大的数字平台，推动政府的数字化转型。政府数字化转型的关键是建立和完善数字平台的治理体制。
    在“放管服”改革中，为推进审批服务便民化，按照上级要求跑出速度，各地积极利用信息通信技术，让数据代人“跑”，但也暴露了数字平台及其治理体制的问题。首先，县级职能部门各业务系统十分复杂，有些是国家部委的，有些是省厅垂直的，有些是地市的，县级只有使用权，没有权力打通系统。但是，开放倒逼式改革迫使个别县级部门私下打通，并且碰到了数据标准不一致的难题。其次，“数据空转”。在多个办事系统和平台尚未完全打通的情况下，数据需要在业务系统之间、业务系统与受理平台之间多次重新输入，无效的“数据空转”增加了基层的压力。再次，“跑量”问题。为“跑”出数量，之前即办的事项，现在需要通过规范化的“一窗受理”，办理时间可能反而比改革前更长。最后，个别部门观念尚未扭转，仍把数据看成部门的“私产”，要求把数据迁到上级部门，不允许下级保留数据，同时设置应用开放的壁垒，一定程度上造成“平台不平”“台台不通”。
    如何设计跨部门跨层级跨地区的数字平台治理体制，是现代国家治理体系的重要组成部分。为全面深化“放管服”改革，必须将数字平台的治理体制纳入国家改革发展的重要议程。首先，推进数据共享法治化。把政府数据共享开放纳入法治政府建设，从技术层面实现政府公共数据的规范化、标准化，从法律法规层面保障数据的开放共享，从政府数据开放共享原则、共享平台的治理、数据开放负面清单、数据开放的标准和风险评估等方面，促进政府数据的开发利用。其次，应该牢牢抓住当前机构改革的窗口期，顺势破解诸如“信息孤岛”问题、数字型政府建设问题等关键领域难啃的“硬骨头”。
    统筹协调整体设计好“一件事”。随着“放管服”改革的持续深入，涉及单个部门的、容易改革的基本上都改完了，难啃的“骨头”往往涉及多个部门、多个层级、多个地区，把“多个环节”变为“一件事”是将“放管服”改革推向纵深的关键步骤。
    民生“关键小事”往往涉及跨部门跨层级跨地区，且形成串联的办事流程。譬如，一个正常的死亡证明，办理流程至少包括以下6个环节：先到村（居）委会开死亡证明、医院接受死因调查、派出所注销户口、乡镇（街道）办理殡葬事项、殡葬所火化、凭各种证明到各个部门办理遗产处置等。有时，不同部门之间还互为前置条件，群众体验满意度不高。诸如此类民生问题，需考虑如何变“多环节”为“一件事”？在更广的领域内，如何持续统筹协调整体设计，变“多个环节”为“一件事”？
    为此，应以需求为导向，聚焦企业和群众办事的难点、政务服务的堵点和痛点，因事制宜，统筹协调整体设计变“多个环节”为“一件事”。首先，从办事群众和企业办成“一件事”的角度，统筹协调、整体设计体制机制，精简、整合和重构政府内部办事流程，形成新的办事标准。其次，实现技术与体制的相互增效，以问题为导向，实现跨部门跨层级跨地区的综合性改革。让数据共享与体制改革、部门合作同步，让数据流和业务流实时同步，用技术、参数推动部门放权，促进体制的精简高效。
    加强事中事后监管。“放管服”改革不只是提高审批效率，还包括事中事后监管的同步跟进。如果事中事后监管不能及时跟进，那么，“放管服”改革将难以持续和深化。
    如为加强事中事后的监管，有地方要求县级职能部门人员下沉到乡镇（街道）或一线，在乡镇（街道）层面整合县乡村三级多部门的资源，建立“四个平台”，即综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台、便民服务平台。然而，“四个平台”运行的事中事后监管依然乏力。因为县级职能部门不愿下沉人员，譬如综合行政执法局认为人员大量下沉减少了县局能够动用的执法力量，直接削弱了县局的权力。也有部门认为没必要下沉人员，尤其是经济实力比较弱，企业较少的乡镇。还有部分县局无人可下，如果每个乡镇都下沉人员，那么，县局基本就空了。人员下沉后，部门如何培训、属地管好用好下沉人员，仍是个问题。
    为此，在继续加大县级职能部门人员下沉的基础上，还应该扩大中心镇执法监管的覆盖面，允许中心镇的综合行政执法或市场监管平台覆盖周边经济不太发达、社会问题并不复杂的乡镇。创新监管机制，除了采取事前预警、双告知制度、双随机抽查、退出机制、部门联合检查机制等，还需要建立行政监管、风险监测、信用管理、行业自律及社会监督相结合的综合监管体系，建立责任追溯制度、失信联合惩戒制度，建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。
    个别地方还需进一步克服部门本位主义。“放管服”改革在本质上是一场政府的自我革命。改革虽然取得了丰硕成果，然而，个别地方依然受到部门本位主义和官僚主义的困扰。不少部门考虑的不是方便群众和企业，而是考虑部门的利益，考虑如何最大限度地减少甚至是巩固部门的权力。部门本位主义突出表现为：上级部门不允许下级减材料、减前置，生怕基层政府给自己捅娄子；部门甚至运用考核来抑制基层的自我改革。
    为持续深化“放管服”改革，必须克服部门本位主义，始终坚持以人民为中心，站在办事群众和企业的角度，进行刀刃向内的自我革命，不断提高群众的满意度和获得感。改革只有进行时，没有完成时。习近平总书记强调，改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。
    为此，应该分类施策，设立试点，鼓励基层创新，积极肯定、采纳基层的有效做法、管用经验。“放管服”改革不应搞一刀切。首先，对改革走在前面的地区和单位，鼓励接着领跑，在考核上加以鼓励和支持，按照“只减项不增项”的原则，探索比省级标准更精简的标准，促使标准的持续更新。其次，对改革进展较慢的地区，严格要求按省级统一标准办事。最后，建立容错免责机制，消除敢想不敢干、想干怕担责的担心和顾虑，继续推动一批“堵点、痛点、难点、热点”问题的解决。