促进城乡居民社会保障全覆盖

■ 汪泓 罗娟
    改革开放以来，在社会保障改革和制度建设中，上海贯彻“老人按老办法，新人行新办法，中人有过渡办法”的原则，实现了原有制度到新制度的平稳转换，实现了从单位保障到城乡居民社会保障体系的全覆盖。同时，结合经济社会发展实情，制定了针对不同群体的各项社会保障制度，进一步彰显社会主义制度的公平性、优越性。
    养老保险：从“一城四制”到城乡统筹。作为社会保险的重要组成部分，上海的基本养老保险制度“从无到有”。先从国有企业开始，实行单位保障形式的职工基本养老保险制度，再逐步扩大范围，针对外来从业人员、郊区及失地农民、农村居民、城镇未参保人员建立 “综保”、“镇保”、“农保”和“城居保”。由此，上海曾出现“一城四制”的现象。
    然而，随着改革深入，多种保险并存的问题逐渐显现。上海开始贯彻落实制度并轨三大原则，使用 “费率过渡”、“基数过渡”等办法。在经过多次整合和调整后，现已形成以城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险为主体的基本养老保险体系。同时，与机关事业单位职业年金、企业年金、商业养老保险等补充养老保险一起，逐步形成多支柱的养老保障体系。
    医疗保险：由公费医疗到多层次保障体系。上海早期医疗保障是公费医疗和劳保医疗。2000年后，医疗保险逐渐向社会保险模式转型。目前，上海已形成多层次医疗保障体系，实现了由公费医疗、劳保医疗到医疗社会保险的转换。
    在这一新制度下，形成了以基本医疗保险制度为主体（城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险），各种形式的补充医疗保险（公务员补充医疗保险、大额医疗互助、商业医疗保险和社区医疗互助），医疗社会救助为底线（包括城市医疗救助和农村医疗救助）的基本构架。
    工伤保险：从“小工伤”到“大工伤”的提升。这是“五险”中比较年轻的保险成员。21世纪初，按照国家工伤保险制度规定，上海结合自身特点制定工伤保险政策条例，首创外来从业人员工伤保险，保障外来从业人员合法权益，扩大工伤保险覆盖面，初步形成了集工伤预防、工伤补偿和工伤康复于一体的现代化工伤保险制度基本框架。
    生育保险：由企业保险向社会保险转变。生育保险最初由企业女职工生育保险制度和企业、机关单位生育保险构成。2001年，上海发布城镇生育保险办法，从覆盖范围、缴费率、待遇水平、产假等方面进行完善，使生育保险更加满足市民的需求。
    失业保险：从待业保险到高质量就业。上海的失业保障具有因势而生、与时俱进的特色。伴随经济转型与科技发展，上海的失业保险正在由“保基本”向“促就业”转变、由传统的技能培训转为注重对高技能人才的培训。
    住房保障：从住房解困到“四位一体”的住房保障体系。上世纪90年代起，上海推行住房公积金制度，实施住房解困工作。21世纪初期，申城住房制度改革进入综合深化阶段，实施廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、动迁安置房等措施，逐步形成了共有产权房、廉租房、公共租赁住房、征收安置房“四位一体”的住房保障体系。
    社会福利：由“补缺”到“适度普惠”。改革开放以来，传统补缺型福利制度越来越不适应社会需求。为加快社会福利事业改革发展，上海制定了一系列优惠政策，积极协调各方参与社会福利事业建设，社会福利制度建设从“补缺型”向“适度普惠型”转变。
    社会救助：由“三条社会保障线”救助到“9＋1”的社会救助制度体系。改革开放以来，上海的社会救助工作由简单的“输血式”救助向扶持生产的“造血式”救助转化。各级政府先是担负起农村的救助工作责任，并将烈士遗孤、孤老烈属等人群纳入救助保障范围。随后，创建城市最低生活保障制度，率先在全国制定城镇居民最低生活保障线，并逐步形成由职工基本生活保障、失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度组成的“三条社会保障线”。
    目前，上海正努力建构综合性现代社会救助体系，以最低生活保障、特困人员供养为基础，以支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，加上医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助，确保社会救助广覆盖、有梯度、相衔接，确保救助水平与本市经济社会发展水平相适应，进而不断提升市民的获得感和满意度，增加上海的城市温度。
    下一步，上海将深入贯彻“兜底线、织密网、建机制”的发展要求，推动建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，并在社会保险全民参保、社会保障全国统筹、延迟退休制度渐进推行和多支柱社会保障体系建设等方面创新发展。
    （作者单位：中共宝山区委、上海工程技术大学上海社会保障问题研究中心）