制度、伦理和服务自觉：构建新型政商关系的多维审视

    谈到政商关系，很容易让人想起官商勾结的现象，商人通过非正当的途径和方法，向官员拉关系、请客送礼等，以便从政府那里获得各种许可和开展业务的便利，从而垄断谋利，把自己的生意做大。这种政商关系，是建立在商人与政府官员个人关系基础之上的，背后隐藏的是以权谋私和以牺牲公共利益为代价，损害的是政府的形象和公平的市场竞争环境。从长远来看，这也必然损害一个地区整体经济社会的健康发展。
    而新型政商关系则要抛弃这种庸俗的不健康关系，既要求领导干部有所作为，敢于担当，敢于与企业家和社会人士进行交往，了解他们的诉求和愿望，帮助他们排忧解难，又要做到出于公心，不谋求个人的私利，为企业家的创业、创新和发展提供服务。这种关系是建立在“公”的基础上的，要求官员做企业家的朋友，但不是酒肉朋友，做到清正廉洁，既“亲”且“清”。从官商两方的主从关系来看，政商关系中起主导作用的是政府官员，因为政府官员掌握着各种各样的权力和资源，如审批权、检查权和处置权等，同时还掌握着政策制定权。因此，本文主要从政府的角度出发探讨如何构建新型政商关系。一句话，政府要摆正位置，努力为企业的发展创造一个良好的营商环境，做好服务经济和服务企业的工作，政商关系才能达到“亲”和“清”的境界。
    健全政府权责清单制度，为新型政商关系提供根本的制度保障
    要构建新型政商关系，不是靠政府发个文件或中央呼吁一下就能解决问题的，必须从制度建设抓起。一个企业是否在某个地方投资和发展，除了要考虑该地的市场要素配置和价格外，另一个重要因素就是政府所提供的政务服务，首当其冲的当数行政审批、行政检查、行政处罚等事务，这是企业与政府打交道最多的领域，涉及到这些事务的领域被称为“政府权责清单”或被称为“政府权责清单制度”。如果政府拥有的这些权力过多过滥或权力行使过程不够规范，则会大大增加企业的制度交易成本，即企业内部提高效率节省下来的成本会被高企的制度交易成本所抵消，更严重的是，企业还会因此失去很多市场机会。在一个行政审批多、审批效率低和审批不规范的地方，不可能存有健康的政商关系。
    近20年来，我国进行了多轮次的行政审批制度改革，取消了很多审批事项。党的十八大后又进行了力度空前的简政放权和“放管服”改革，虽然取得了很大的成效，但仍然存在不少问题，主要有：审批项目偏多，政府干预了一些市场调节的职能，如个别行业的企业投资规模、价格管制、营业范围等。
    一般认为，衡量行政审批事项的尺度有三个：伦理尺度，即审批应限定于市场失灵的领域；技术尺度，即从技术能力来看行政审批能够修补市场的缺陷；经济尺度，即成本效益原则。因此，应该对现有的行政审批项目进行认真的审查，继续向市场和社会放权，同时，对确需进行许可或审批的事项，可以多考虑下放给地方政府或下级政府，以提高审批效率。此外，在如何做到审批的标准化，保证无差别的审批，减少审批过程中的黑箱操作和寻租空间等方面，还有很多工作要做。
    近年来，一些地方在这方面进行了有益的尝试，以推进审批的内部标准化和外部标准化建设。前者即审批要件标准化、审批流程标准化、裁量准则标准化、办事制度标准化和运行系统标准化；后者即规范和印发办事指南、规范网上公开发布、规范窗口标识公示等。一些地方如广东省佛山市加快了商事登记制度改革，采取综合性的措施，取得了明显成效，值得其他地方借鉴。其中包括：推行“5+5”模式，率先在全国实现开办企业全流程5天内办结，营业执照办理5分钟完成；在全省率先实现365天全天24小时自助智能办理营业执照；商事登记颠覆性变革，营业执照可24小时全天候“零见面”自助办理；开办企业全流程增量提质不加时提前一年完成国务院改革任务。国务院专门发文对佛山1833项许可和公共服务事项编制办事指南和业务手册，细化415个标准要件的做法作为典型案例予以表扬。
    我们还可以发现，在其他政府权责清单中，存在行政处罚和行政检查数量过多的情况，这让人怀疑建设服务型政府的诚意。此外，一些地方政府公布的事权内容主要包括编码、实施单位、职权名称、职权依据、备注，既没有公布每项事权的运行流程、标准和办结时限，也没有公布具体的执行机构和人员，更没有公布违反程序和标准的救济措施和责任追究机制。这种“蜻蜓点水”式的公开实际上没有多大的价值，因为人们无法知道权力的运作过程，难以对其进行有效的监督。因此，需要进一步推进政府权责清单制度建设，建立权力清单的分类管理制度，按照不同的行政权力类型制定标准化的形式，在诸如行政权力的名称、法律依据、受理和实施条件、申报资料与标准、审查环节、主办者责任、收费标准和依据、办结时限、公开范围、服务承诺、监督部门、投诉举报途径、对承办人的责任追究及责任承担公开机制等方面予以细化。同时，应该扩大权责清单的公开范围，以方便行政相对人知晓为第一要务。阳光是最好的“消毒剂”，也是构建新型政商关系的根本之道。
    加强行政伦理建设，规范干部的日常行为
    政商关系属于行政伦理的范畴，它实际上涉及的是官员行为的正当性和标准性问题，即哪些行为是正当的、哪些是不正当的，其限度该如何把握。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“从事情的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这是西方国家人们普遍信奉的政治信条。因此，西方发达国家通过制定各种行政伦理法律制度来规范和限制官员的权力，清楚告诉官员哪些行为是允许的、哪些是不允许的。如美国的《行政人员伦理法规》、英国的《公务员守则》、德国的《联邦惩戒法》、加拿大的《公务员行为准则》、澳大利亚的《国家公务员行为指导原则》、日本的《国家公务员道德法》。事实证明，这种做法对于规范官员的日常行为，调节政商关系具有积极的意义，值得我们借鉴。
    目前，我国已经颁布和实施了多部涉及领导干部和公职人员行政伦理的法律法规，如《中华人民共和国公务员法》《公务员行为规范》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》《中国共产党党内监督条例（试行）》等。此外，十八届中央纪委为了贯彻落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，要求各地各部门和领导干部严格遵守“六个严禁”。这些法律法规和规定为我国的行政伦理建设和反腐倡廉工作提供了基本的制度保障，在规范政商关系中发挥了积极的作用。但也要看到，这些法律法规和规定还存在一些不足之处：一是相关条文不够具体，缺乏可操作性，如只是对官员的某类行为作出原则性的限制，使行为人有空可钻。二是“一刀切”地禁止某些活动，可能导致物极必反，使一些官员“不作为”，如不主动与企业沟通去发现管理和政策中存在的问题，或者对企业家敬而远之，不替他们解决问题。三是用政府条例或党内制度约束所有公职人员和领导干部，法律效力不足，易引起一些党外人士的质疑。四是没有明确规定违反相关行为规范的惩戒措施，导致不易把握和平衡对违反者的处置轻重。
    借鉴国外行政伦理建设的经验，我们认为需要整合此前的有关公务员和领导干部行政伦理的法律法规和党内制度，出台《公务员伦理法》，以国家立法统御行政伦理制度建设，并出台与其相配套的实施细则或行为准则，从而提高行政伦理制度建设的权威性和法律效力。立法时，要将相关的条款进行细化，增加可操作性。需要注意的是，在涉及到官员与企业的交往过程时，要对收受礼品和交往场合中的其他行为作出具体明确的规定，既要符合中国的传统文化和基本的人际交往习惯，不搞“一刀切”，又要有利于防止官员越过合理的边界而影响了权力行使的公正性。这样做，可以促进官员深入基层，敢于与管理对象或行政相对人进行交往，又知道清正廉洁的底线，达到“既防止官商勾结、权钱交易，又防止谈商色变、为官不为”的效果。此外，考虑到政商关系涉及面很广，还需要制定和完善其他的配套法律和制度，如领导干部财产申报制度、政府采购制度、回避制度、人事制度、公职人员兼职制度等，全面规范政商关系，夯实中国特色的行政伦理建设步伐。
    整合政府内外资源，构建多元和立体化的服务企业系统，彰显服务自觉
    长期以来，政府在与社会其他组织发生交往时，都是以一种俯视的姿态，官僚主义、办事拖拉、对基层和群众利益漠不关心等是人们对政府的常见认知。随着市场化改革的推进，政府的作风和工作方式也在发生很大的变化。政府越来越认识到，只有服务好企业，提高政府办事效率，才能促进自己所在地区的经济发展，才能为自己创造更多的财政收入。因此，政府逐渐放低身段，进行行政体制改革，前述的行政审批制度改革和政府权责清单制度就是很好的例子。此外，不少地方政府还出台了一系列扶持和服务企业发展的相关政策。
    然而，政府是一个庞大的科层体系，有很多层级和部门，运作过程碎片化，对社会的需求反应迟钝，政策效果差强人意，难以满足企业的需要。更多的时候，企业有困难找政府却求诉无门，久而久之，企业会对政府产生疏离感，政商关系就会逐渐冷漠。为此，政府需要打开大门，打破自己的神秘性和封闭性，主动走进企业、服务企业，并善于整合社会上的各种资源，构建一个立体多维的服务企业网络和机制，从而建立全新、健康的政商关系。
    健全政策咨询服务体系，提高政府政策效能
    较长时期以来，各地纷纷出台了众多扶持企业发展的政策和措施，如科技三项经费、高科技企业扶持政策、小微企业融资政策、小企业税收优惠、支持大学生就业创业政策、人才政策、支持企业上市政策、政府采购合同政策、节能减排和环境保护政策、社保政策等。这些政策由不同的政府部门制定和执行，同时一些政策还会涉及不同层级的政府部门，这样，企业就会面临着与多个政府部门和多个层级政府咨询政策的情况。对企业来说，熟悉这些不同的政策实在是一件费时且费力的事情，再加上对政府官僚主义作风的畏惧，以及担心为获得政府的扶持而受制于政府等，不少企业会选择放弃享受政府的优惠政策。不少调查显示，企业对政府出台的优惠政策知晓度比较低，如鼓励大学生创业政策。尤其是近年来国家加强了反腐力度、加快阳光政府建设步伐，大大减少了寻租的空间，政府的不作为现象明显增加，一些专项扶持资金花不出去。此外，有的政策不接地气，或者不同政策之间存在冲突和不协调，使企业无所适从，影响了政策的执行效果和资源配置效率。因此，如何改变政策制定和执行的碎片化现象，减少企业的政策学习成本和制度交易成本，便成为构建新型政商关系必须破解的难题。
    以深圳市福田区为例。福田区成立了专门从事服务企业的事业单位——企业发展服务中心。它的一个重要职责就是统筹和负责全区所有的政策咨询服务，有时工作人员还会主动到企业提供上门服务，推销政府扶持和服务企业的政策，帮助企业申请政府的各种支持项目。企业只需要打通企业发展服务中心的一个热线电话就可以咨询和了解到政府的所有政策和服务项目，而不需要与某个政府部门进行联系和沟通。为了统筹政府各个工作部门的工作，深圳市福田区成立了由主要区领导挂帅的领导小组，各个政府工作部门负责人为小组成员，协调对企业的服务工作。企业发展服务中心直接向区主要领导报告工作，接受该小组的领导，负责具体事务的组织和实施。由一个机构统筹政策咨询服务，大大减少了企业的政策学习成本和运用成本，深受企业的欢迎。同时，为了减少不同政策之间不协调和不符合实际的问题，企业发展服务中心还会利用自身接近企业的信息优势，向政府部门提出政策倡议，并草拟政策方案和实施细则等，使政府出台的扶持企业的政策和措施更加符合实际，也避免了各个部门之间各自为政和政策碎片化的现象，提高了资源配置效率。几年来，中心还着力将这种统一服务企业的做法进行了标准化建设，以期实现可复制性。2018年7月，国家标准化委员会通过了它的服务标准化验收工作，值得在其他地方推广。深圳市福田区企业发展服务中心的上述创新举措，将过去的被动服务变为主动服务，碎片化服务变为整体性服务，低效服务变为高效服务，政府本位变为企业本位，彰显了服务企业的自觉性，对于构建新型政商关系具有标本性意义。
    整合社会资源，搭建投资创业的服务平台
    企业在创业和发展过程中会面临很多专业方面的问题，例如专利问题、技术转化问题、法律和诉讼问题、组织管理问题、贸易问题、国际化问题、转型升级问题等等。这些问题不可能由政府工作人员或政府成立专门的机构向企业提供服务，而且，这些事务多属于市场的职能范围，不能由政府代劳。但政府又拥有各种链接资源的优势，可以通过搭建相关平台充当桥梁作用，向企业提供便捷的服务，同时促进不同企业之间的合作和资源共享。
    这里还是以深圳市福田区企业发展服务中心为例。它们成立了一个名为“点线世界专业服务交易中心”（简称“点线世界”）的平台，政府将自己的物业免费提供给深圳市对外经济贸易统计学会，由它负责“点线世界”的运营工作。目前，“点线世界”的主要事务是为社会上的各类企业或专业机构免费提供办公卡座，有几十个之多，企业可以通过公众号或二维码了解“点线世界”的各种活动信息，就发展过程中碰到的各种问题前来咨询。由于进驻这个平台的企业和其他专业机构多种多样，前来咨询者不用多跑路就可以获得自己所需要的各种信息和系统化的问题解决方案，从而大大减少了信息搜寻成本。在咨询的过程中还可与相关专业机构开展合作谈判，从而大大节约了搜寻合作对象的成本和谈判成本。此外，政府还在“点线世界”开设了各类专门知识讲座，免费向企业开放。
    通过“点线世界”的机制，政府用很小的资源投入撬动了其他的市场力量，达到了多方共赢的局面：一是由深圳市对外经济贸易统计学会负责“点线世界”的运营，政府只在初期免费提供办公场所和少量的硬件设施。对学会来说，既节省了自己公办的场地费用，又提高了自己在社会上的知名度，扩大了自身的影响，因此，它有很强的动力去运营“点线世界”。随着“点线世界”各项业务的开展，会为学会带来可观的客户资源和合作机会。一是条件成熟，政府将不再免费提供场地，就可以收回原来的成本。二是社会上的其他专业力量也很乐意进驻“点线世界”，也是同样的道理。三是政府通过开设这一平台可以促进创业创新和经济增长，从而提高政绩。因此，这一模式具有可持续性。
    借力行业协会，打通政府服务企业的“最后一公里”
    借力行业协会是疏通政府服务企业“最后一公里”的有效途径，因为，行业协会作为企业的自治组织，与企业的联系最为紧密，也最了解企业的情况，通过它可以有效架起政府与企业之间的桥梁，使政府服务企业的政策落到实处。行业协会的桥梁作用主要表现在两个方面：一是政府有关服务企业发展的政策的制定和实施需要依赖行业协会。由于了解行业发展动态和行业发展面临的各种问题，行业协会具有比政府更多的行业信息优势，借助它可使政府的政策更符合实际。另外，政府的政策需要通过行业协会这一渠道传达至会员企业，企业也需要通过行业协会向政府申请各种优惠政策或项目支持。二是行业协会是承接政府职能转移的重要力量。在越来越强调市场能办的多放给市场、社会可做好的交给社会的今天，政府的很多职能需要转移给行业协会，如一些产品质量和行业标准的制定、资质的审核和认定、统计数据的收集和处理、业务培训等等。但是，在很多地方，政府欲通过行业协会实现服务延伸的想法却碰到无抓手的困境。那么如何实现政府、行业协会和企业三方互赢呢？深圳市福田区企业发展服务中心的经验具有启发意义，即每两年一次对行业协会进行活力评估。其除了通过对照指标审查行业协会是否达到政府的各项要求外，还会委托咨询公司对各个行业协会服务的企业进行问卷调查，内容包括政策知晓度、各项政策的落实情况和对行业协会的满意度等。评估的结果与政府对行业协会的奖励措施挂钩，如人才住房优惠指标、入户指标、资助行业协会工作人员培训指标、承接政府职能转移项目、企业享受扶持政策的项目指标等。这样，就把行业协会服务企业的积极性很好地调动起来，最终打通政府服务企业的“最后一公里”。
    【本文作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导】