深度贫困地区如何冲破“贫困陷阱”

    缓解和消除深度贫困的政策讨论
    深度贫困的脱贫攻坚战略和政策的核心是处于深度贫困状态的群体的脱贫。由于深度贫困群体的脱贫涉及到了这些群体所在的区域发展，因此，深度贫困脱贫攻坚往往包括深度贫困区域经济社会发展和贫困群体的脱贫两个方面，二者密切相关，但又有所区别。无论从区域发展角度还是贫困群体脱贫角度看，深度贫困问题都远比一般性的贫困问题复杂。其复杂性主要体现在深度贫困地区区域发展的约束与深度贫困群体内存在的制约改善收入和福利的很多内在要素交织在一起形成了复杂的多维度的“贫困陷阱”。现行扶贫战略和政策框架的假设是只要诸如基础设施和社会公共服务逐渐得到改善，通过挖掘贫困群体的进取动力，贫困可以逐渐消除。福利改善的进取理论可以很好地解释由于发展条件缺乏而导致的普遍贫困问题，如中国改革开放40年来所产生的大规模的减贫，安徽、四川、浙江和江苏等地的农民在经济发展的大潮里通过亲属和老乡的网络进入住宅装修、道路修建和各种商业市场的开发等活动摆脱贫困就是典型的案例。然而，进取理论模式很难解释在这个过程之中不断沉淀的深度贫困问题。沉淀成“贫困块”的深度贫困并没有完全随着区域发展条件的改善和长期的扶贫投入而成比例地减少，很多贫困地区目前的农村基础设施条件并不比温州农村的基础设施条件差。很显然，针对在经济社会发展过程中沉淀起来的深度贫困的脱贫攻坚需要一个不同于针对通常的发展落后型贫困的治理框架。
    第一，从区域发展的角度讲，大多数深度贫困地区自然条件恶劣、基础设施落后，制约这些地区的经济发展；但同时也需要看到除了某些地区以外，很多深度贫困地区并不具备类似东部地区、沿海地区那样的经济发展区位优势，虽然对于特色旅游以及民生类的基础设施建设具有明显的减贫效应，但寄希望于通过大规模的基础设施建设带动这些深度贫困地区的发展从而脱贫的路径存在很大的不确定性。与此同时，大多数深度贫困地区属于生态保护的重要地区，并不适宜大规模的经济开发。中央在关于深度贫困地区脱贫攻坚的决定中明确提出了深度贫困地区的区域发展必须围绕着脱贫这个目标，这个意见的政策含义主要也是要处理好这个关系。从某种意义上讲，这类地区的价值主要体现在生态价值方面。因此，在这些地区实施保护与发展相结合的扶贫机制非常重要，特别是不能盲目进行大规模的经济开发。在保护性资源的供给上需要考虑改变单一依靠政府转移支付的渠道，培育多元化的购买生态服务的机制，利用这些资源在这些地区实施购买保护性服务的脱贫机制。
    第二，从社会发展的角度讲，提升深度贫困地区社会公共服务水平是深度贫困地区扶贫攻坚工作的重要内容。深度贫困地区之所以被界定为深度贫困的主要原因是社会公共服务与全国平均水平差异太大，深度贫困地区公共服务的差距一方面是数量方面的差距，更重要的是社会公共服务质量的差距。如义务教育、高中教育的师资素质和教学质量差造成投资回报差，严重影响贫困人口接受教育的积极性；医疗卫生的服务质量存在差距，不仅是医生数量少，更重要的是医护服务的质量不高。应将深度贫困地区公共社会服务质量的改善，作为缓解和消除深度贫困问题的重要措施。尽早在深度贫困地区建立防止贫困发生的机制对于深度贫困地区的持续脱贫至关重要。可以考虑将扶贫开发的资源主要用于在深度贫困地区发展学前教育、儿童营养和改善义务教育的质量方面。应该考虑在深度贫困地区全面实施“一村一园”，采取聘请退休教师支教以及对口援教和对口援医等措施，大幅度提高深度贫困地区教师和医务人员待遇。
    第三，除了由于制度和自然、经济社会发展水平的差异造成深度贫困以外，深度贫困地区的社会文化要素是造成这些地区长期处于贫困状态的内生性的原因。在现行扶贫话语和扶贫实践的讨论中，往往把深度贫困群体归结到“等、靠、要”的“懒惰”群体。事实上，大多数的深度贫困地区都是少数民族地区，很多少数民族群体甚至是“直过民族”群体，这些群体的生存伦理与文化价值与现代市场经济的价值体系存在很大的断层。主流扶贫实践的框架通常假设只要给贫困群体提供技术培训、资金和物质支持并帮助他们打开市场，这些群体一般都会在市场中逐渐脱贫。而现实是大多数的深度贫困群体中恰恰存在着制约他们有效把握市场经济机会的社会文化方面的制约机制。他们在扶贫过程中往往会表现出对现行扶贫措施反应迟钝以及简单的“等、靠、要”。现在有一种说法是“从你要我脱贫变成为我要脱贫”，实际上，哪有人喜欢贫困？关键是我们没有充分认识到脱贫是基于富裕群体的生活标准和他们具备的达到这种状态的能力设定的，贫困群体尤其是深度贫困群体由于各种各样的约束无法具备这样的能力。如何帮助深度贫困群体建立起能够把握现代市场机会的能力，远远要比在贫困地区建设基础设施、提供公共服务要困难得多，这也是深度贫困脱贫攻坚的难点和重点。这个问题不解决就会出现发达的基础设施、现代的公共服务条件下的穷人社会的现象。解决这个问题不能单靠简单的说教和一般的技术培训，而要设法克服群体性的文化障碍。深度贫困地区的学前教育、社区进取文化的激励以及在深度贫困乡村培养“能人”和异地就业等教育文化扶贫都会对于深度贫困群体的文化再造发挥积极影响。
    第四，从扶贫组织资源角度讲，大多数深度贫困地区自身的行政组织资源十分不足，各种技术人员缺乏，针对深度贫困群体的脱贫又恰恰需要大量组织和技术资源的供给。目前为深度贫困地区提供的组织和技术资源基本上与提供给其他贫困地区的资源形式相同，如向这些地区派驻第一书记，确定帮扶单位等。这样常规性的配置存在供给数量不足的问题，更重要的是，大多数的深度贫困地区地处边远地区、山区，居住分散，交通不便，常规性的组织和技术资源很难发挥作用。因此，深度贫困地区的脱贫工作面临着组织和技术资源供给严重失调的问题。深度贫困地区的脱贫由于其贫困的特殊性，脱贫工作将会是一个长期的任务，需要考虑在深度贫困地区的扶贫“最后一公里”精心组织技术性的资源的长期部署。建议将全国的公益社会组织和技术资源聚焦到深度贫困地区，通过制定一系列鼓励政策，吸引在大城市和东部、中部和发达地区的大量的公益组织资源进入深度贫困地区，形成一个以政府为主导、以公益组织为基础的新型扶贫模式。
    （作者系中国农业大学人文与发展学院教授、博导，中国国际发展研究网络（CIDRN）主席，南方国家智库联盟（NeST)主席）

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