黄益平：中国金融业对外开放的倒退

  中国在2001年年底加入世界贸易组织（WTO）时承诺将逐步开放国内的金融业。政府决定在正式加入WTO时取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制；同时逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制，加入5年内取消所有地域限制。加入后2年内，允许外资银行对中国企业办理人民币业务。加入后5年内，允许外资银行对所有中国客户提供服务；允许外资银行设立同城营业网点；取消所有对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施。政府还承诺允许外资进入国内保险、证券和资产管理等领域，允许设立外资非银行金融机构提供汽车消费信贷业务，并允许外资金融租赁公司提供金融租赁服务。

　　这些承诺在国内金融界引发了“狼来了”的恐慌。当时国内金融业的状况很不乐观，东亚金融危机期间银行坏账率高达30%-40%。之后政府通过诸如剥离坏账和注入资本等措施改善了银行的资产负债表，但银行的管理能力仍然相当落后。对于外资银行全面进入中国市场，当时大家担忧的主要是两个问题，第一，与国内同行相比，外资银行在多样化产品、全球性网络和风险控制能力方面的优势十分明显，一旦它们享受国民待遇，会不会快速抢占市场份额甚至冲垮国内银行体系？第二，外资银行不是本土银行，它们要听命于海外总部的指令。这些银行会不会成为国内金融不稳定的因素？

　　上个世纪九十年代末期，我和美国卫斯理大学的柏宁教授（John Bonin）一起做了一些关于中国金融问题的研究。其中一篇论文专门分析了加入WTO对中国银行业的影响，结论有两条。一是外资银行进入不至于明显增加国内的金融风险。外资银行到国内来开分支机构，就像做直接投资，是做长期打算，跟短期性的证券投资不一样。中国金融稳定对他们的业务发展十分重要，更况且在华的外资银行分支机构同样要接受中国当局的监管。二是不必担心外资银行冲垮国内银行体系。更值得关注的问题可能是外资银行受各种政策限制难以开展业务。外资银行在国内市场大幅增加影响力，只有在一种情况下才有可能，那就是当外资银行控股本地大银行。但目前我们在中国看不到这种可能性。

　　中国金融业对外开放不是从加入WTO才开始的，而是其改革开放政策的一个重要组成部分。早在1980年，日本输出银行就在北京设立了第一家外资银行代表处。次年，南洋商业银行在深圳开办了第一家营业性机构。1983年之后，中国政府逐步允许外资银行在北京等城市开设常驻代表机构或营业性分支机构，并在1994年取消了分支机构设置的区域限制。在上个世纪八十年代，外资银行一般只能在经济特区内对外资企业与个人开展外汇存贷款业务，1994年之后，外资银行外汇业务的区域范围扩大到了全国。1998年，八家外资银行获准加入全国同业拆借市场。2001年之后，中国政府逐步允许外资银行在13个城市从事人民币业务，并在2006年完全取消了外资银行人民币业务的地域和客户限制。

　　中国保险业与证券业对外开放的程度一向都比较低，不过在2001年之后加快了开放的步伐。原来政府只允许外资保险公司在上海和广州开展业务，但很快增加了深圳、大连、佛山、北京和天津等十几个城市，2003年则完全取消了对外资保险业务的地域限制。在同一年，政府允许外资非寿险公司设立独资子公司，并在2004年允许已设立的外资财产险分公司在符合条件的情况下改建为独资公司，再于2006年允许设立外商独资保险经经纪公司。但外资保险公司若要从事寿险业务，则必需建立寿险合资公司，且外资股份比例不得超过50%。另外，外资也只能以合资的形式进入证券行业，可以从事股票和债券的承销和保荐、外资股的经纪以及债权的经纪和自营，但不得从事研究和销售。政府在2002年规定外资在合资公司的比例不得超过33%，2012年把这个比例提高到49%。

　　对比2001年以来银行业开放的进程，我和柏宁教授当年的研究结论似乎不算离谱。外资银行并没有成为金融稳定的风险因素，它们也没有大量抢占国内银行市场的份额，当然更没有冲垮国内银行体系。相反，正如我们在十几年前所预料的，外资银行在国内市场开展业务非常困难。虽然中国政府采取了新的开放举措，金融业对外开放程度实质性的进展不多，在有些方面甚至还倒退了。外资银行占国内银行资产总额的比例在2001年是2%，这一比例在随后几年不断下降，2004年是1.4%，之后又开始缓步回升，到2013年回到了1.9%，但仍然低于刚加入WTO时的水平。另外，十年前很多外资银行作为战略投资者入股国有商业银行，现在大部分已经退出或者大幅度降低了持股比例。

　　横向比较的证据更加惊人，中国金融开放的程度在全球几乎属于最低水平。根据美国传统基金会2015年经济自由度指标，中国金融自由度指数为30，不但远低于香港和澳大利亚的90、新加坡和韩国的80，甚至低于马来西亚、台湾和泰国的60，全球排名第136位。国际货币基金组织的经济学家们也构建了一组金融自由化的指数，不过这组数据相对比较老，最新数据是2005年。中国金融机构准入的自由化指数为35，也是远低于中等收入国家平均85和高收入国家平均100。如果看2009年外资银行占银行资产总额之比，中国是1.7%，德国是12%，金砖国家（不包括中国）平均是15%左右，美国是17%。

　　一方面，政府从2001年以来一直在加大金融业开放的力度。另一方面，开放的实际成效并不显著，有些方面甚至还在倒退。如何理解这个矛盾的现象？当然，我们所说的开放度其实是一个相对概念，外资银行占比下降，并不是说外资银行在萎缩。实际上，从2004年到2013年，外资银行总资产年均增长19%。2001年加入WTO时中国大概有200家外资金融机构，2004年减少到188家，随后又开始稳步增加，2012年变成了412家。如果看外资银行占国内银行总数的比重，2004年之后略有回升，但2007年之后就再没有发生显著变化。

　　外资银行在国内市场发展困难，主要是因为受到各种显性、隐性政策的限制，包括一些打着“国民待遇”名义、实际上歧视外资银行的政策措施，比如限制商业银行同业拆借占总资产的比例和存贷比要求等，因为外资银行网点不多，吸收的存款相对较少。一些外资银行都有过这样的经历：它们提出一些新产品或业务的申请，但监管机构一定会首先把许可证发给中资银行。在有一些领域，这就意味着之后外资银行很难染指这类业务。还有一个重要的政策是政府在2006年鼓励外资银行设立子行，从加强金融监管的角度来看这个政策是可以理解的，但问题是这样一来，外资银行分支机构就无法与母公司并表，也无法依仗母公司雄厚的资本金与市场网络支持分支机构业务的发展。大多数母公司不可能在短期内有很多资本投入到中国市场。所以设立子行这个做法实际上严重约束了外资银行的发展。

　　十几年前，国有商业银行在准备上市的过程中纷纷引进了战略投资者，这些投资对于支持投资者信心和帮助银行上市起到了十分重要的作用。不过目前大多数战略投资者都已经退出或者大幅削减了持股，当然它们也都获得了丰厚的回报。在2002年至2010年间，美国银行业收购了总额至少148亿美元的中资银行股份，而在2009年至2013年间，美国银行业出售了价值373亿美元的中资银行股份，平均利润水平翻倍。海外战略投资者退出，可能有多方面的原因，一是这些大银行在全球危机期间亟需资金修补自身的资产负债表，因此抛售了不少海外资产。二是中国的商业银行在经过一段时期的高速发展之后，面临发展瓶颈甚至新的金融风险，投资回报率可能下降。三是这些商业银行虽有上市公司之名，运作与国有银行差别不大，还是党委会指挥董事会，战略投资者发挥不了实质性的作用。

　　中国加入WTO时一个流行的说法是倒逼国内改革。但这么多年来，中国金融业开放程度仍然很低甚至还有倒退。国内金融业也是形式改变多于实质进步。虽然银行机构数量很大、行业集中度很低，背后都是一个老板。所以银行改革这么多年，走过了坏账剥离、国家注资、引入战略投资者和上市等改革步骤，表面看改革风起云涌，实质变化不大。全球危机期间中央一声号令，所有商业银行都不顾一切地扩张资产负债表，这显然是违反市场规律的。金融业不开放，不但拖累国内改革，也影响经济的进一步开放。世界上一百多个国家都采取了负面清单的管理方法，中国还在坚持正面清单的方法，即使在清单上的业务，也没有真正让外资银行放手去做。在所有的金融开放措施中，放开机构准入相对容易，风险也不大，但需要改进监管质量。

　　作者为北京大学国家发展研究院教授　　

文章来源：财新网